За развитието на трудовото законодателство след обявяването на извънредното положение в България на 13 март 2020 г.

Още за извънредната епидемична обстановка:

Без съмнение, тези две години бяха белязани от безпрецедентни събития във всички сфери на обществения, икономически и политически живот. Те промениха разбиранията и възприятията ни по начин, който би изглеждал невероятен и дори абсурден до началото на пандемията от COVID-19. Ако преди бяха познати „кризи“ от социален, финансов и пр. характер, към тях се добави и една нова кризисна ситуация от епидемиологично естество. Тя постави въпроси, непознати до момента: за ограничаването на физическия контакт между хората, за въвеждането на специални санитарни и други противоепидемични мерки, за събирането и обработване на информация за ваксинационния статус на лицата и т.н. Голямата част от тези въпроси поляризираха общественото мнение и създадоха предпоставки за множество спорове, включително на плоскостта на трудовото право.

Правната система трябваше да реагира незабавно и да регламентира новите обществени отношения. Подобна уредба не може да е идеална и няма как да не страда от несъвършенствата, характерни на прибързаността и липсата на опит. Разпространението на коронавируса беше неочаквано за целия свят и всички национални законодателства реагираха по различен начин – някъде по-успешно, на други места – не толкова. На този фон лутанията в българската нормотворческа практика не са изолирано явление, което може би е някаква, макар и слаба утеха.  

Казаното до голяма степен обяснява, но не бива да служи за оправдание на неудачните законодателни изменения, провокирани от пандемията. От дистанцията на все пак натрупания вече опит е време да се направи равносметка и анализ на ефективността на „антикризисното“ ни законодателство. Вярно е, че в момента се наблюдава спад в заболеваемостта и „затихване“ на тази криза, за съжаление – за сметка на друга, още по-страшна. При все това погледът към „антикризисното трудово законодателство“ с неговите предимства и недостатъци дава предостатъчно материал за размисъл и може да послужи за предпазване от бъдещи грешки.
 
 
Да се говори за „исторически анализ“ на законодателство, което датира едва от 2020 г., със сигурност изглежда малко пресилено. По-скоро един кратък преглед на последователността на събитията от 13 март 2020 г. до настоящия момент би спомогнал да се очертаят определени тенденции, които за съжаление не говорят добре за качеството на законодателния процес и въобще за „управлението“ на кризата. Умишлено тук се изхожда от по-широкото понятие за „нови източници“ на трудови права и задължения, а не за уредба на законово (и евентуално – подзаконово) ниво. За съжаление и до днес продължава тревожната тенденция на издаването на актове от различни органи с неясна правна природа, които не спомагат за установяването на правна сигурност. Става дума за различни заповеди, становища, разяснения и указания, които в голяма степен объркват адресатите си и създават впечатление за хаотичност и липса на ясна концепция относно мерките, които следва да се приложат за противодействие на кризата. Те допълнително обезкуражаваха и страните по трудовите правоотношения и то в момент, в който те най-силно се нуждаят от ясна уредба на правата и задълженията си.


В трудовите отношения за първи път се заговори например за „възлагане“ на дистанционна работа едностранно от работодателя. Този механизъм до момента беше непознат на трудовото ни законодателство, обвързващо като принцип полагането на труд при условията на надомна работа или работа от разстояние със съгласието на страните по трудовото правоотношение.

Критиките в правната литература не закъсняха, като в случая дори не става дума за съдържанието, т.е. за целесъобразността на установените правила, а за тяхната форма. Заслужава подкрепа изразеното становище, че заповедите на министъра на здравеопазването не са общ административен акт, а нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК (подзаконов административен акт, който съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие). Поради това заповедта не е адекватният правен механизъм за уреждане на тези отношения. Освен това нормативният административен акт подлежи на задължително обществено обсъждане и на обнародване – процедури, през които цитираните заповеди не са преминали.

Трябва да се отбележи, че подобни критики не само не доведоха до промяна в административната практика, а тъкмо напротив – към десетките заповеди на министъра на здравеопазването, издадени в следващите месеци, се прибавиха и заповеди на други министри със същите правни характеристики: административноправни норми, отнасящи се за неопределен и неограничен брой адресати и с многократно правно действие. Такъв акт беше например Заповед № РД 01-219/ 02.04.2020 г. на министъра на труда и социалната политика, с която се установяваха някои мерки за ограничаване на разпространението на епидемията при работа в служебните помещения, като въвеждане на пропускателен режим, който да гарантира контрол и недопускане на територията на предприятието на работници и служители, както и на външни лица с прояви на остри заразни заболявания.


На обнародвания на 24 март 2020 г. Закон за мерките и действията по време на извънредното положение (ЗМДВИП) беше придадена обратна сила – от датата на обявяване на извънредното положение, т.е. от 13 март 2020 г. Законът възпроизведе вече установени в заповедта на здравния министър правила (като споменатото по-горе едностранно възлагане на дистанционна работа). Същевременно този закон овласти министъра на здравеопазването да въвежда „и други временни мерки и ограничения“. Наред с това ЗМДВИП предвиди редица изменения в различни закони – в сферата на данъчното, трудовото, миграционното законодателство и т.н. В § 52 от ПЗР (в първоначалната редакция на текста) бяха посочени отделни разпоредби, изключени от обратното действие на закона, а целият закон беше обвързан със срок на действие: до отмяна на извънредното положение.

Използваната законодателна техника обуслови сериозни тълкувателни затруднения. Когато със закон, „самоограничил се“ със срок на действие, се променят други закони, валидни ли са тези изменения и след изтичането на срока на действие на закона, с който са приети? Логичен е отрицателният отговор, но по-внимателният прочит на ЗМДВИП бързо го разколеба. Ако измененията в едни закони категорично заявяваха еднократност на приложението си, формулировката на промените в други закони говори за установяването на правила с трайно и многократно приложение за неопределен период в бъдещето. Пример за норма от първата категория е § 10, ал. 2 от ПЗР на закона: „срокът на валидност на личните карти и паспорти, който изтича в периода от 13 март 2020 г. до 31 януари 2021 г., се удължава с 6 месеца.“ Очевидно различен е характерът на § 4, ал. 1 от ПЗР на ЗМДВИП, с който се създава нов чл. 120б в Кодекса на труда за възлагането на надомна работа или работа от разстояние. Буквалното езиково тълкуване на разпоредбата води до извода, че тя би намерила приложение винаги, когато страната е в извънредно положение, а не само при извънредното положение, обявено с Решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. Разбира се, вероятно в друга извънредна ситуация ще се наложат и ще бъдат предприети и други промени, но това е въпрос на бъдеща законодателна политика и – което е същественото тук – по никакъв начин не личи от формулировката на приетия текст.


Срокът на обявеното в страната извънредно положение изтече на 13 май 2020 г., което неизбежно повдигна и въпроса за действието на ЗМДВИП. Според наложилата се вече порочна практика на българския законодател, със Закон за изменение и допълнение на Закона за здравето (обн. ДВ, бр. 44/ 13.05.2020 г.) бяха направени промени в множество други закони, вкл. в ЗМДВИП, чието действие вече изтичаше. Цитираната по-горе разпоредба на § 52 от ПЗР на ЗМДВИП беше изменена, като в нея бяха заличени думите „и се прилага до отмяна на извънредното положение“. По този начин законодателят промени първоначалното си намерение ЗМДВИП да е акт със срочно действие и му придаде характера на закон с неограничено във времето приложение. Същата идея се открива и в промяната на наименованието на закона, в което механично бяха включени думите „и за преодоляване на последиците“. Колко дълго ще продължи „преодоляването на последиците“ от извънредното положение трудно може да се прогнозира, но към днешна дата е ясно, че законът е действащ, създава права и задължения за неограничен кръг правни субекти и ще продължи да се прилага, докато не бъде отменен. Като че ли все още се наблюдава несигурност и колебания в практиката по този въпрос и голяма част от адресатите на правните норми изпитват съмнения коя е действащата и приложима правна уредба. Излишно е специално да се обосновава, че подобен ефект не следва да се допуска в държава, самоопределяща се в преамбюла на Конституцията си като „правова“.

Сякаш за избягване на съмненията дали ще се запази действието и на промените, въведени чрез ЗМДВИППП в Кодекса на труда, новите правила в трудовия закон също претърпяха редакционна промяна: към думите „при обявено извънредно положение“ бяха добавени „или обявена извънредна епидемична обстановка“. Става дума за възлагане на надомна работа и работа от разстояние при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 120б от КТ), преустановяване на работата при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 120в от КТ), въвеждане на непълно работно време от работодателя при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 138а, ал. 2 от КТ), ползване на отпуск при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 173а от КТ), трудово възнаграждение при преустановяване на работата при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка (чл. 267а от КТ).

Обявяването на „извънредна епидемична обстановка“, както и овластяването на министъра на здравеопазването, при обявена с Решение на Министерски съвет извънредна епидемична обстановка, със заповед да въвежда временни противоепидемични мерки за територията на страната или за отделна област, провокираха нови спорове. По искане президента на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 63, ал. 2 – 7 от ЗЗ беше образувано к. д. № 7/ 2020 г., като в свое Решение № 10 от 23.07.2020 г. Конституционният съд прие, че видно от мотивите към проекта на Закона за изменение и допълнение на Закона за здравето, предложените промени имат за цел да регламентират мерки в областта на здравеопазването, които да могат да се прилагат след изтичане на срока на извънредното положение на 13 май 2020 г. и чрез които да се намалява и забавя разпространението на епидемията от COVID-19 и да се осигурява възможност за подготовка на здравната система за посрещане на предизвикателствата и гарантиране на адекватна медицинска грижа на лицата. „Дадената възможност в чл. 63, ал. 4 – 7 ЗЗ за ограничаване упражняването на определени права съответства на принципа на пропорционалност, тъй като с оспорените разпоредби не се надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигане на легитимните цели, преследвани от разглежданата правна уредба. Ограниченията при упражняването на някои права на гражданите, предвидени в чл. 63, ал. 5 и 6 ЗЗ, са необходими с цел ограничаване разпространението на заразната болест и нейното овладяване и са съразмерни на преследваната цел – опазване на живота и здравето на гражданите. Правото на свободно придвижване, икономическата свобода и правото на труд не са абсолютни и отстъпват пред необходимостта да се осигури постигането на приоритетната цел – гарантиране на живота и закрила на здравето на гражданите. Държавната интервенция тук е не само конституционно търпима, тя е обществено потребна и социално оправдана от легитимната цел на закона (Решение № 8 от 2016 г. по к. д. № 9/2015 г.). Закрилата на здравето на гражданите като публично благо е без съмнение легитимната, конституционно дефинирана (чл. 52, ал. 3, предл. първо от Конституцията) цел на ЗЗ (чл. 1 и 2). … съдебният контрол върху заповедите по ал. 4 и 7 на чл. 63 ЗЗ гарантира извършването на стриктна оценка за пропорционалността на всяка въведена противоепидемична мярка, включително и по отношение на срока, за който тя е въведена. Така правомощията на изпълнителната власт няма да се упражняват неограничено и безконтролно. По този начин ограничаването на правата на гражданите е обезпечено с най-висшата защита – съдебната…. Съдебният контрол върху актовете на овластените административни органи несъмнено представлява ефективно средство срещу възможни нарушения от тяхна страна.“ По изложените съображения Конституционният съд отхвърли искането на президента.


На задължителна карантина подлежат и контактни лица на лицата, болни от тази заразна болест. Компетентността да налага посочените мерки е на директора на съответната регионална здравна инспекция. Правилата бяха доразвити в Заповед на министъра на здравеопазването № РД-01-371/ 30.06.2020 г. (отменена със Заповед № РД-01-404/15.07.2020 г.) Например как се определя кръгът на „близките контактни лица“ беше установено в приложение № 4 към Заповед № РД-01-371/30.06.2020 г. – като близък контакт с пациент с COVID-19 се определя престоя в затворено помещение от 15 и повече минути на разстояние от 2 метра.


Те обхващат редица аспекти на обществените отношения в условията на извънредна епидемична обстановка, в т.ч. функционирането на правораздавателната система в условията на извънредна епидемична обстановка, режима на работа от разстояние или надомна работа, влизането, излизането, пребиваването и движението на чужденци на територията на страната и т.н.

Разпоредбата с трудовоправно значение, която представлява интерес тук, е на чл. 7, ал. 3 от закона:  „Работник или служител, който е близък контактен по смисъла на акт на орган по чл. 61 от Закона за здравето на потвърден случай на COVID-19, преминава към работа от разстояние или надомна работа, ако работата позволява това, за определения в акта срок, като писмено декларира пред работодателя, съответно органа по назначаване настъпилото обстоятелство. Условията и редът за преминаване, изпълнение и контрол се определят със заповед на работодателя или органа по назначаване.“ Очевидно е, че формулировката е от естество да обърка работодателите, дори само с неясната си препращаща формулировка („по смисъла на акт на орган“). В допълнение тя им вменява и задължението да уредят със свой вътрешен акт условията и реда, при които ще се възлага, изпълнява и контролира дистанционната работа. Те няма как да планират нито за колко и кои служители ще настъпят визираните в разпоредбата на чл. 7, ал. 3 ЗМДВИППП обстоятелства, нито какви актове ще издадат органите по чл. 61 от ЗЗ (още повече, че се затвърждава практиката тези актове да се издават в спешен порядък, без обществени обсъждания, и да търпят непрекъснати и трудни за проследяване изменения). Неясно е и защо удостоверяването на съответните обстоятелства пред работодателя трябва да става с декларация, а не с представянето на издадения акт – предписание за задължителна изолация в лечебно заведение, предписание за изолация в домашни условия, предписание за поставяне под карантина.

Измененията на ЗМДВИППП от ноември 2020 г. засегнаха и хода на делата, в т.ч. и разглеждането на трудовите спорове. Така например по време на извънредното положение, съответно на извънредната епидемична обстановка и два месеца след нейната отмяна, откритите съдебни заседания, включително заседанията на Комисията за защита на конкуренцията и на Комисията за защита от дискриминация, може да се провеждат от разстояние, като се осигурява пряко и виртуално участие на страните и участниците в процеса, съответно производството. Съдът, съответно КЗК или КЗД уведомява страните, когато заседанието ще се проведе от разстояние. По време на извънредната епидемична обстановка всички съобщения и книжа се връчват на посочения от страната електронен адрес, ако страната е поискала връчването да става по електронен път. В този случай връчването се смята за извършено от деня на изпращане на потвърждение за получаване на съобщението. Ако потвърждение не бъде извършено в тридневен срок от изпращане на съобщението, връчването се извършва по общия ред (чл. 6а, ал. 2 и ал. 4 от ЗМДВИППП). Група нови правила урежда и отлагането на заседанията. При усложняване на епидемичната обстановка административните ръководители на органите на съдебната власт може да създадат организация за отсрочване на насрочените производства и дела за нови дати. Административните ръководители на органите на съдебната власт може еднократно за определен период от време, но не по-дълъг от 14 дни, да разпоредят да не се провеждат открити съдебни заседания и насрочените за този период съдебни заседания да бъдат отсрочени. По време на извънредната епидемична обстановка съдът може да отложи делото, ако поради болнично лечение, поставяне под задължителна карантина, изолация или прилагане на принудителни административни мерки по Закона за здравето във връзка със заболяването COVID-19 страната или нейният представител не може да се яви в съдебно заседание, като в срок до 7 дни от отпадане на причината страната или нейният представител представи съответни доказателства. (чл. 6а, ал. 3, изр. второ и трето, чл. 6а, ал. 5 от ЗМДВИППП).

Цитираните правила нито наистина „дигитализират“ процеса, нито дават правни гаранции за провеждането на заседанието в разумен срок. Съдебната ни система като цяло и в частност – правораздаването по трудови дела – вече преживя един своеобразен „колапс“ след обявяването на извънредното положение и все още не може да навакса допуснатите забавяния. Това е изключително сериозен проблем, по който следва да бъдат предприети незабавни мерки.



Като цяло може да се обобщи, че тази реформа в трудовото ни законодателство не беше пряко обвързана с извънредното положение или извънредната епидемична обстановка. Повечето промени бяха подготвяни и обсъждани далеч преди появата на коронавирус. При все това е очевидно, че има и решения, провокирани или поне повлияни от пандемията. Така например в чл. 140, ал. 3 думата „топла“ беше заменена с „безплатна“. Става дума за правилото, че работодателят е длъжен да осигурява на работниците и служителите храна, напитки и други облекчаващи условия за ефективно полагане на нощния труд. Промяната беше разумна, защото правилото за „топла“ храна поставяше много работодатели пред специфични затруднения, когато трудът се полага дистанционно (надомна работа, работа от разстояние).



За онагледяване на казаното могат да послужат приетите специални правила във връзка със зачитането на неплатения отпуск за трудов и осигурителен стаж през 2020 г. и 2021 г.  През 2020 г. броят на работните дни неплатен отпуск, които се зачитаха за трудов и осигурителен стаж, беше увеличен на до 60 работни дни. Основание за това беше § 16, ал. 2 ПЗР към ЗИД на Закона за здравето. Подобно решение беше възприето и за 2021 г. (§ 4а от ПЗР на ЗМДВИППП: Неплатеният отпуск по чл. 160, ал. 1 от Кодекса на труда до 90 работни дни, ползван през 2021 г., се признава за трудов стаж. През 2021 г. за осигурителен стаж по чл. 9, ал. 2, т. 3 от Кодекса за социално осигуряване се зачита времето на неплатения отпуск до 90 работни дни.) Излишно е да се посочва, че правилата колко работни дни неплатен отпуск се зачитат за трудов и осигурителен стаж имат логичното си систематично място в Кодекса на труда и Кодекса за социално осигуряване.


Така в разпоредбата на чл. 7, ал. 2 ЗМДВИППП е предвидено, че работодателите и органите по назначаване може да предоставят до една втора от платения годишен отпуск на работника или служителя и без негово съгласие. Както беше посочено, законът е действащ, следователно и това правило е приложимо. Същевременно към днешна дата е действащо и правилото на новия чл. 173а от КТ „Ползване на отпуск при обявено извънредно положение или обявена извънредна епидемична обстановка“. В този случай няма ограничение на размера на отпуска, който работодателят може да предостави на работника или служителя без негово съгласие, но е поставено условие за преустановена работата на предприятието, на част от предприятието или на отделни работници и служители. Трудно може да се обясни защо двете разпоредби създават диференцирани режими за едно и също работодателско правомощие, но при различни предпоставки. Все пак най-важната стъпка към спазването на законовите правила е те да са разбираеми за адресатите си – условие, което трудно може да се приеме за изпълнено при цитираните законови текстове.


Илюстративен пример е разяснителна кампания на Министерство на труда и социалната политика от септември 2020 г., която не само, че не разяснява нищо съществено, а е и от естество да обърка работниците и служителите, полагащи грижи за деца. Най-общо, администрацията на министерството съветваше работниците и служителите, полагащи грижи за карантинирано дете, да ползват отпуск, и едва в края на разяснението мимоходом се споменаваха трудовите и осигурителни права при приравнен случай на общо заболяване – карантина.

Към това трябва да се добави и особената „предпазливост“ на администрацията на МТСП в предоставянето на отговори на запитвания (в т.ч. относно трудовите права и задължения по време на пандемията) чрез Интернет страницата на министерството. Например на поставени поредица от идентични въпроси за чия сметка следва да са разходите за тестове за COVID-19 (октомври – ноември 2021 г.), отговорът се свежда до: „Следва да се има предвид, че със заповедта на министъра на здравеопазването [Заповед № РД-01-890/03.11.2021 г.] са определени компетентните органи както за даване на указания по прилагането, така и за осъществяването на контрол по отношение на спазване на въведените противоепидемични мерки. В т. XI на заповедта изрично е установено, че указания по прилагането на заповедта по отношение на вида на обекта/дейността и приложимите мерки, когато това е необходимо, се дават от съответната регионална здравна инспекция.“ На въпрос от 28.10.2021 г. „Допустимо ли е да започнем да раздаваме ваучери за храна или други материални стимули на служителите, които решат да се ваксинират?“ е отговорено: „Комисията за защита от дискриминация, е независим специализиран държавен орган за предотвратяване на дискриминация, защита от дискриминация и осигуряване равенство на възможностите. Комисията осъществява контрол по прилагането и спазването на Закона за защита от дискриминацията или други закони, уреждащи равенство в третирането. В тази връзка считаме, че следва да се обърнете за становище по въпроса относно евентуални дискриминационни критерии към Комисията за защита от дискриминация.“ И цитираните отговори са достатъчни, за да онагледят липсата на конкретика и прехвърлянето на отговорност между институциите.

Като че ли за да затвори „омагьосания кръг“ на препращанията от институция на институция, в публикуван на Интернет страницата на КЗД „Наръчник за обучение на инспектори по труда от Комисията за защита срещу дискриминация“ се описва процесът на взаимодействие между КЗД и ГИТ, като се посочва: „В производствата за защита от дискриминация, в случай че в хода на производството съставът установи, че са извършени или допуснати нарушения, поради липса на компетентност съставът разполага с възможност да сезира компетентния орган – ИА „ГИТ“ установена в чл. 31, ал. 2 или ал. 5 от АПК. Като пример може да бъде посочено Решение № 221/15.12.2011 г., постановено от  Втори специализиран заседателен състав на КЗД, който е счел, относно условията на труд на  работното място на жалбоподателите, че КЗД не разполага с необходимата компетентност да  се произнесе по същество, тъй като в тази сфера е налице друг компетентен държавен орган,  който би могъл да прецени дали липсата на персонален компютър за всеки служител е  допустимо от закона или дали представлява препятствие пред нормалното изпълнение на  трудовите ангажименти на съответните служители.“ Оказва се, че МТСП указва на гражданите да се обърнат към КЗД, а КЗД „поради липса на компетентност“ сезира ГИТ.

Тук могат да се посочат и становищата на Комисията за защита на личните данни (Рег. № ПНМД-01-93/ 2021 г. от 06.10.2021 г.) и на Комисията за защита от дискриминация (Становище от 22.10.2021 г.) по повод обработването на данни и третирането на лицата в зависимост от ваксинационния им статус. И двата административни органа бяха особено внимателни в приетите от тях становища, така че те да отговарят на очакванията на преобладаващата част от обществото, и същевременно да не вземат категорична политическа позиция. Това е лесно обяснимо, но и не особено продуктивно, доколкото също посява семената за бъдещи спорове. И двете комисии настояваха на запазването на личната неприкосновеност и ненавлизане повече от необходимото в личното пространство на лицата, включително чрез обработване на чувствителна информация (в конкретния случай – данни за ваксинационния статус на лицата). Не става ясно обаче как тези указания се съотнасят със задълженията на работодателите, наложени им чрез заповедите на министъра на здравеопазването. 

доц. д-р Андрей Александров