Aтестиране на държавните служители в контекста на прекратяването на служебното правоотношение без предизвестие по чл. 107, АЛ. 2 ЗДСЛ

Често се среща твърдението, че държавната служба е „изкуствено“ отделен от трудовото право отрасъл, въпреки очевидните сходства в положението на държавния служител по ЗДСл. и на работника или служителя по КТ. Действително, и двете категории лица полагат зависим труд срещу трудово възнаграждение, задължени са да спазват разпорежданията на своите ръководители и да се подчиняват на правилата на трудовата дисциплина. Въпреки това не може да бъде споделено разбирането, че Законът за държавния служител е „умалено копие“ на Кодекса на труда и уредбата в двата закона е почти идентична. Докато трудовото право принципно е частноправен отрасъл и урежда отношенията между равнопоставени субекти, уредбата на държавната служба изхожда от различна логика. За нея е характерен властническият метод на регулиране и установяването на отношения на власт и подчинение. Служебните правоотношения възникват от административен акт (акт на назначаване) и са административноправни по своята природа.

Едно от ярките различия в статуса на работника или служителя по КТ и на държавния служител е в императивното правило за регулярна оценка на професионалната пригодност на държавните служители. Не е изключено и някои работодатели да въведат със свои вътрешни актове подобни процедури, но в правото на държавна служба те произтичат пряко от закона. Обяснението е в засиления контрол, който следва да се прилага при разходване на публични средства (каквито са средствата за заплатите на държавните служители) от една страна, и от друга – в предполагаемите по-високи изисквания за заемането на държавна служба и текущото удостоверяване, че заемащите я служители ги покриват. Средството, чрез което се осигурява периодична преценка на професионалната пригодност на компетентностите на държавния служител, е оценяването на изпълнението (известно също като атестиране). Резултатите от него показват приноса на съответния служител за ефективно изпълнение на държавната служба. Ето защо в разпоредбата на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. законодателят е предвидил, че получаването на най-ниска оценка на изпълнението – „неприемливо изпълнение“ съставлява и основание за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването.

По всички въпроси на атестационните процедури има изобилна съдебна практика, защото те често са обект на съдебен контрол по спорове за прекратяване на служебни правоотношение по реда на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Правилността на поставената на държавния служител оценка сама по себе си не подлежи на съдебен контрол, но условията и редът за оценяване са елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение и съдът винаги извършва преценка за тяхното спазване. Получената в нарушение на производствените правила и на материалния закон оценка не обосновава прилагането на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. и прави акта незаконосъобразен.
 
***


- Извършва се ежегодно, от 1 януари до 31 декември на съответната година;
- Всеки служител, който има действително отработени най-малко 6 месеца за една календарна година, подлежи на оценяване;
- Оценяването се извършва от прекия ръководител на оценявания. Той е длъжен да извърши оценяването безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства;
- Оценяването се извършва въз основа на: (1) Постигането на предварително определени цели /които трябва да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено, измерими по обем, качество и срокове/ или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и (2) Показаните компетентности;
- Годишната оценка на изпълнението се мотивира писмено, като държавният служител се запознава с направената му оценка;
- Оценяващият ръководител предава на контролиращия ръководител, на когото той е непосредствено подчинен, годишната оценка на изпълнението на длъжността на държавния служител;
- В 7-дневен срок от запознаване с направената му оценка държавният служител може да я оспори пред контролиращия ръководител, като подаде мотивирано писмено възражение;
- След изтичане на 7-дневния срок контролиращият ръководител може да потвърди годишната оценка на държавния служител или да я промени с една оценка.

 


Те са с изключително важно значение с оглед съдебния контрол за законосъобразност на акт, с който може да бъде прекратено служебното правоотношение поради получаване на най-ниска оценка при атестиране. Проверката изпълнени ли са целите на оценяването е част от преценката съответства ли административният акт на целта на закона – отменително основание по чл. 146, т. 5 АПК. Посочените цели включват: създаване на условия за ефективно управление на изпълнението на ниво администрация, административно звено и отделен служител за постигане целите на съответната административна структура; оценяване приноса на отделния служител за изпълнението на целите на съответните административно звено и административна структура; справедливо определяне на възнагражденията на служителите спрямо техните постижения и т.н. Особено съществена е целта по чл. 1, ал. 2, т. 6 НУРОИСДА – създаване на условия за реализиране на справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. Ако при осъществяване на съдебен контрол съдът приеме, че проведената атестационна процедура изначално е целяла прекратяването на служебното правоотношение със съответния служител, той следва да отмени заповедта за прекратяване като незаконосъобразна.


Общата (крайна) оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установени факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19 ал. 1 НУРОИСДА).

За целите на атестирането държавните служители са разделени на две групи. В първата попадат три категории държавни служители: висшите държавни служители; държавните служители, заемащи ръководни длъжности и държавните служители, заемащи експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции. Във втората група са държавните служители, заемащи експертни длъжности със спомагателни функции и технически длъжности. Компетентностите, които трябва да покажат служителите в държавната администрация, техните определения, както и поведението, отговарящо на изискванията, и неприемливото поведение са посочени в Приложение № 1 към чл. 15, ал. 1 НУРОИСДА, озаглавено „Рамки на компетентност“.

А) Когато става дума за оценка на изпълнението на първата група служители – висши, заемащи ръководни длъжности или заемащи експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции – първият етап е озаглавен „Съставяне на индивидуален работен план (ИРП)“, а при заемащите експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции този етап се нарича „Обобщение на преките задължения и конкретни задачи“.

- Съставяне на ИРП

НУРОИСДА предвижда, че изготвянето и съгласуването на ИРП се извършва съвместно от оценяващ ръководител и оценяван служител в периода от 01 до 31 януари на съответната година.
Изключително честа, типична грешка в този етап е посочването в ИРП на общи задължения /обикновено възпроизведени от длъжностната характеристика/, а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Неправилно е поставените цели по същество да преповтарят преките задължения от длъжностната характеристика в обобщен вариант, защото така те не могат да се преценят като конкретни и измерими по обем, качество и срокове, по начин че от неизпълнението им да се изведе след това тяхно неприемливо изпълнение или изпълнение, надвишаващо изискванията. Необходимо е освен това да се формулират и критерии за изпълнението. В графата от формуляра, предвиждаща „изисквания/критерии за изпълнението“ не следва обобщено да се посочва количествен критерий, напр. „брой“, а също и фактори, които да се вземат предвид при оценяването, т.е. да се поставят конкретни параметри за изпълнението, а целите да са формулирани по начин, който позволява да се провери дали е постигнат заложеният резултат.
Ако работният план не съответства на горните изисквания, нарушението е толкова съществено, че в съдебната практика се приравнява на липса на работен план, съставен съгласно изискванията на Наредбата, водещ до опорочаване на следващите етапи от процедурата по атестиране.
Разпоредбата на чл. 10, ал. 2 НУРОИСДА предвижда, че при невъзможност да се постигне съгласие по ИРП между оценяващия ръководител и оценявания той се определя от контролиращия ръководител. Тази хипотеза реално почти не намира приложение в практиката.

- Обобщение на преките задължения и конкретни задачи

Съгласно чл.11 НУРОИСДА обобщаването на преките задължения и/или възлагането на конкретни задачи се извършват съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания от 1 до 31 януари на съответната година, като се отчитат основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. Аналогично на първата група /т. нар. ръководни служители/, и тук е предвидена хипотеза, при която оценяващ и оценяван не постигат съгласие по обобщаването на преките задължения и/или възлагането на конкретни задачи то да се определи от оценяващия ръководител.
 
Б) Вторият етап от процедурата е междинната среща между оценяващ ръководител и оценяван служител.

Тя се провежда в периода 15 юни – 31 юли на съответната календарна година. Предназначението ѝ е да се направи преглед на изпълнението на длъжността относно постигането на целите, определени с ИРП или на изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика/ възложените конкретни задачи, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността.

Според чл. 12, ал. 3 НУРОИСДА при необходимост някои от целите в ИРП или възложените конкретни задачи могат да се изменят или допълнят, както и да се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. Оценяващият ръководител мотивира необходимостта от изменението и допълнението на целите в работния план.

От наименованието на „междинната“ среща ясно личи, че предназначението ѝ е да се проведе в средата на периода, подлежащ на оценка, и да даде информация на служителя как се справя с работата си. Затова е категорично порочна практиката тези срещи да се провеждат формалистично, без да им се отделя съществено внимание. Съдебната практика по приложението на чл.107, ал.2 ЗДСл. е категорична в разбирането си, че оценяван и оценяващ следва да вписват своите бележки по изпълнението на работния план на съответния етап, за да може да се проследи как се е развивало то във времето, а оттук – да се прецени обективността на окончателната оценка.
 
В) Заключителната среща и определянето на годишната оценка са финалният, трети етап на атестационната процедура.

Срещата се провежда в периода 01 – 31 януари на следващата година. Оценяваният представя накратко основните си постижения, възможности да подобряване и самооценка за изпълнението си.  Оценяващият ръководител и оценяващият обсъждат:
1. степента, в която са постигнати целите в индивидуалния работен план - за висшите държавни служители, служителите на ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции;
2. степента, в която са постигнати изискванията към изпълнението на преките задължения и/или изпълнението на възложените конкретни задачи - за служителите на експертни длъжности със спомагателни функции и на технически длъжности;
3. степента, в която оценяваният е показал компетентностите, необходими за ефективно изпълнение на заеманата длъжност;
4. подходящи действия за развитие на служителя.
 
Съгласно чл. 18, ал. 1 НУРОИСДА оценяващият ръководител е длъжен да извърши оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, както и да мотивира писмено своята оценка. В следващите две алинеи на чл. 18 от Наредбата са предвидени две допълнителни възможности за оценяващия ръководител – да поиска мнение за работата на оценявания от други служители, които често работят с оценявания, както и да отчете наличната информация за мнението на външни потребители относно работата на оценявания /напр. в сигнали от граждани и организации/.

Годишната оценка се определя въз основа на степента на постигане на целите от индивидуалния работен план /за висшите държавни служители, служителите на ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции/, и на показаните компетентности и се изписва с думи във формуляра.
Видовете оценки са:
- "Изключително изпълнение";
- "Изпълнението надвишава изискванията";
- "Изпълнението напълно отговаря на изискванията";
- "Изпълнението отговаря не напълно на изискванията";
- "Неприемливо изпълнение".

 
Идентични са оценките, които се поставят на служителите на експертни длъжности със спомагателни функции и на технически длъжности въз основа на степента, в която са постигнати изискванията към изпълнението на преките задължения, включително на възложените задачи, ако има такива, и на показаните компетентности.
 

Възражението може да бъде подадено в 7-дневен срок от датата, на която оценяваният служител е подписал формуляра за оценка на изпълнението на длъжността. Адресат на възражението е контролиращият ръководител, който е длъжен да се произнесе по него в 7-дневен срок от получаването му. Решението на контролиращия ръководител е окончателно. Правомощията на контролиращия ръководител са да потвърди годишната оценка или да я промени с една оценка. За целта се попълва и подписва формуляр по Приложение № 5 чл. 24, ал. 2 НУРОИСДА. Разгледаните разпоредби имат императивен характер и тяхното неспазване е винаги съществено процесуално нарушение.

Важно е да се знае, че както оценката на оценяващия ръководител, така и тази на контролиращия, не подлежат на съдебен контрол. На такъв подлежи само индивидуален административен акт, който е издаден въз основа на получена възможно най-ниска годишна оценка за изпълнение на длъжността – чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Правомощието на органа по назначаване да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността, е ограничено със срок - едномесечен от получаване на окончателната оценка. След изтичането му правото на органа по назначаване да издаде акт за прекратяване на служебното правоотношение с оценения като професионално непригоден служител се погасява.

***

Както беше посочено, представените по-горе правила са от изключително съществено значение за законосъобразността на прекратяването на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 2 ЗДСл. За онагледяване на казаното могат да послужат мотивите на Решение № 14160/16.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9524/2020 г., V о., които всъщност възпроизвеждат и мотивите на първата инстанция – АССГ: „За да отмени оспорената пред него заповед, съдът е приел, че актът е издаден от компетентен орган, в предвидената форма и съдържание, но при допуснати нарушения на процедурата по атестиране, които са съществени и опорочават заповедта, както и е направил извод за нейната материална незаконосъобразност. Съдът е посочил, че още при съставянето на работния план са допуснати нарушения, които са довели до невъзможност за изпълнение на целите по чл. 76 от ЗДСл., вр. с чл. 2 от Наредбата. В противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от НУРОИСДА в работния план са посочени общи задължения, с изключение на първото, които не са конкретни, постижими и измерими по обем, качество, срокове и цели. Приел е, че липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на Наредбата, опорочава следващите етапи от процедурата по атестиране - не е възможна преценка на постигане на целите от работния план на междинната среща, както и на заключителната. Установил е също, че междинната среща е проведена формално, без да се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. Според съдът са нарушени и изискванията на чл. 14, ал. 1 и чл. 18, ал. 1 от НУРОИСДА, които са съществени и опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл., не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнение на длъжността, за която служителят е оценяван. По тези съображения съдът е приел незаконосъобразност на оспорената заповед поради неспазване на изискванията на процедурата за оценяване и нарушение на материалния закон и е отменил оспорената заповед. … Настоящият съдебен състав споделя изцяло мотивите на първоинстанционния съд, че получената годишна оценка е съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалния закон в нарушение на нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл от страна на органа по назначаване.“

доц. д-р Андрей Александров