За съдбата на трудовото или служебно правоотношение при невъзможност за достъп до класифицирана информация

Още за прекратяване на трудов договор:

Последиците за трудовото или служебното правоотношение от невъзможността лицето да получи достъп до класифицирана информация, когато служебните му задължения или конкретно възложена задача изискват такъв, са били анализирани и преди и като цяло са ясни – правоотношението обикновено се прекратява. При все това най-малко две съображения оправдават отново да се върнем към тези въпроси: законодателните промени в материята и развитието на съдебната практика.

Не може още в началото да не се отбележи и „революционната“ промяна в Закона за защита на класифицираната информация от 2016 г., макар и тя да стои встрани от основния предмет на изложението – допускането на съдебно обжалване на отказа за издаване на разрешение за достъп до класифицирана информация, както и прекратяването или отнемането на издадено разрешение (дотогава те можеха да се обжалват само по административен ред пред Държавната комисия по сигурността на информацията /ДКСИ/, чието решение беше окончателно). С измененията в чл. 68, ал. 1 от ЗЗКИ беше предвидена възможността решението на ДКСИ по жалбата да се обжалва пред тричленен състав на Върховния административен съд. Когато отказът, прекратяването или отнемането на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация са издадени от ДКСИ, те подлежат на обжалване директно пред тричленен състав на ВАС. Решението на съда е окончателно.

Въвеждането на съдебно обжалване на посочените актове беше безусловно необходимо, предвид конституционния принцип на обжалваемост на административните актове. То обаче неминуемо влече след себе си и забавяне на окончателното решение относно съдбата на трудовото или служебно правоотношение на лицето за периода на висящност на спора. Докато не е сигурно дали обжалваният акт ще бъде потвърден или отменен, обикновено минава продължителен период на правна несигурност, което е нежелателно и за двете страни по правоотношението.

1. По смисъла на чл. 1, ал. 3 от ЗЗКИ класифицирана е информацията, представляваща държавна или служебна тайна, както и чуждестранната класифицирана информация. По правило с такава информация могат да работят само лица, преминали процедура по проучване за надеждност и получили разрешение, респ. сертификат, при стриктно спазване на принципа “необходимост да се знае”. Разрешение за достъп до класифицирана информация се издава съответно от служителя по сигурността на информацията на организационната единица – за ниво „Поверително“ и от компетентния проучващ орган, основно Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС), до ниво „Секретно“ и „Строго секретно“. ДКСИ извършва проучване съвместно със службите за сигурност и по тяхно предложение издава разрешение на лицата, предложени за назначаване като служители по сигурността на информацията (чл. 9, т. 9 от ЗЗКИ). Сертификатите за достъп до чуждестранна класифицирана информация на НАТО и ЕС също се издават от ДКСИ.

2. Хипотезите на невъзможност за получаване на достъп до класифицирана информация могат да се обобщят, както следва:

► Първо, в хода на започнало, но незавършило проучване за надеждност, лицето да оттегли съгласието си за проучване (чл. 43, ал. 4 – 5 от ЗЗКИ). Това може да стане във всеки момент от осъществяването на процедурата. В този случай проучването се прекратява. Лицето няма право да кандидатства за заемането на длъжност или за изпълнение на конкретна задача, свързани с работа с класифицирана информация, за срок от една година.

Очевидно е, че само в тази хипотеза прекратяването на проучването става по волята на засегнатото лице. Затова и тук е по-малка опасността от възникване на спорове и удължаване на периода на неустановеност и правна несигурност в отношенията между страните по трудовото или служебно правоотношение.

► Второ, проучването да завърши с отказ за издаване на разрешение за достъп до класифицирана информация от съответното ниво (чл. 57 от ЗЗКИ). Както беше посочено, до 2016 г. отказът подлежеше единствено на обжалване по административен ред пред ДКСИ. Понастоящем решението на ДКСИ подлежи на обжалване пред тричленен състав на Върховния административен съд. Ако отказът е постановен от ДКСИ, обжалването е директно пред ВАС.

Когато актът не е обжалван или е бил потвърден след административния и съдебен контрол, лицето няма право да кандидатства за заемането на длъжност или за изпълнение на конкретна задача, свързани с работа с класифицирана информация от същото или по-високо ниво на класификация, за срок от една година.

► Трето, проучващият орган да отнеме издаденото разрешение в резултат на новонастъпили (или новооткрити) обстоятелства (чл. 59 от ЗЗКИ). Процедурата по обжалване на този акт е същата като за отказа, а ограничението за следващо кандидатстване – три години.

► Четвърто, прекратяване на действието на издадено разрешение (чл. 60 от ЗЗКИ) – извършва се при смърт на лицето, получило разрешение за достъп до класифицирана информация; изтичане на сроковете на валидност на разрешението; промяна на необходимостта от достъп до по-високо ниво на класификация за сигурност на информацията или отпадане на необходимостта от достъп до класифицирана информация.

И тук вероятността от възникване на спорове е по-малка в сравнение с хипотезите на отказ и отнемане. (Всъщност мислимият сценарий е един – да възникне необходимост от достъп до по-високо ниво на класификация за сигурност на информацията и лицето да не може да получи такъв. В подобна ситуация обаче ще се обжалва постановеният отказ, а не прекратяването на действието на старото разрешение.) Затова и следващото изложение е фокусирано предимно върху отказите и отнеманията.

3. Отказът за издаване на разрешение за достъп до класифицирана информация, както и прекратяването или отнемането на издадено разрешение по своята същност представляват индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21 от АПК (изричното волеизявление на административен орган, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт), пораждащи неблагоприятни последици за засегнатото лице – то не може да изпълнява длъжност или конкретна задача, изискващи достъп до класифицирана информация. Те се издават от проучващия орган при условията на оперативна самостоятелност, защото крайното решение е резултат от неговата преценка.

Достъпът до класифицирана информация не е субективно право и не може да се твърди, че с решението си проучващият орган налага санкция на лицето („… няма конституционно гарантирано право на достъп до класифицирана информация … Доколкото в случая може да се говори за „право на достъп“ в смисъл на субективно право, то е създадено по силата на закона, предоставя се само на определени лица (чл. 3 ЗЗКИ), при наличието на определени условия (чл. 36 - 42 ЗЗКИ) и след завършването на законова процедура (чл. 43 - 69 ЗЗКИ). По правило става въпрос за правомощие като условие за дейност, свързана с достъп до класифицирана информация. В този смисъл то е не само право, а и задължение за съответното лице (например за служителите в различни служби, свързани с отбраната или вътрешните работи). За възникването на това правомощие е меродавна единствено преценката на органа, който издава съответните актове“ (Решение № 3 от 25.09.2002 г. на КС на РБ по конст. д. № 11/2002 г.; в същия смисъл и Решение № 7 от 21.06.2016 г. на КС по к. д. № 8/2015 г.). Нещо повече – в редица случаи основанията за издаване на посочените актове не предполагат вина на проучваното лице, която е предпоставка за ангажирането на административнонаказателна, наказателна и/или дисциплинарна отговорност. Непосредственият правен ефект на издадения отказ или отнемане, както и на акта за прекратяване на процедурата по проучване, се изразява в преустановяване на изпълнението на функции по трудовото или служебното правоотношение, свързани с работата с класифицирана информация. От активното, реално изпълнение на тези права и задължения, то преминава във фаза на застой, от която трябва да бъде намерен разумен изход. Извън и независимо от тези последици, лицето може да понесе и административнонаказателна или наказателна отговорност, ако са налице предпоставките за това, както и дисциплинарна отговорност – в случай че обстоятелствата, послужили за издаването на отказа или отнемането, съставляват и виновно извършено дисциплинарно нарушение.
 

1. В разпоредбата на чл. 56 от ЗЗКИ е предвидена възможността за временно ограничаване на достъпа на лицето до работа с класифицирана информация. То се извършва от ръководителя на организационната единица след уведомление (и обикновено по предложение на) служителя по сигурността на информацията. Задължително условие за използването на тази правна възможност е спрямо лицето да е започнала проверка с цел изясняването на факти и обстоятелства, поставили под съмнение „надеждността“ на служителя по смисъла на ЗЗКИ. Доколкото разпоредбата на чл. 56 ЗЗКИ засяга случаи на повторна проверка спрямо служители с вече издадени разрешения за достъп, то следва да се приеме, че за дадения служител към един предишен момент е било установено, че той отговаря на изискванията за издаване на разрешение за достъп. Новата проверка, чието извършване налага ограничаването на вече разрешения достъп, е провокирана от нови факти и обстоятелства, неизвестни и непроверявани до този момент. Служителят по сигурността на информацията е длъжен да изясни тези обстоятелства.

Ръководителят на организационната единица може (но не е длъжен) да ограничи достъпа до съответното ниво на класифицирана информация за проверяваното лице. Разпоредбата на чл. 56, ал. 4 от ЗЗКИ въвежда една временна мярка, чиято цел е да се сведе до минимум риска от злоупотреба с класифицирана информация, а и изобщо опасността от нерегламентиран достъп до такава информация, за времето до приключване на проверката. Ограничаването на достъпа не е окончателно решение, засягащо служебното положение на проучваното лице, и не препятства възможността да се изпълняват служебни задачи от друг характер, неналагащи достъп до класифицирана информация. В писмо № АП-658/21.03.2019 г. на Председателя на Държавната комисия по сигурността на информацията е указано, че на служител с ограничен достъп не се възлагат задачи, изискващи достъп до класифицирана информация и не се предоставят документи, съдържащи класифицирана информация.

Необходимо е в заповедта за ограничаването на достъпа да се посочи срок на ограничението и нивото на класификация на информацията, до което се ограничава достъпът. Заповедта следва да съдържа правните и фактически основания за издаването ѝ. Това е и проявление на конституционно-гарантираното право на защита – съгласно чл. 56, изр. първо от КРБ всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. Посочването както на правните, така и на фактически основания за издаването на заповедта представлява императивно изискване на закона – чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. (Същият извод може да се обоснове и по аргумент от противното при систематично тълкуване на чл. 56 от ЗЗКИ и чл. 57 – 59 от ЗЗКИ. В актовете за отказ и отнемане се посочва само правното основание. Липсата на такова специално правило в разпоредбата на чл. 56 от ЗЗКИ показва, че заповедта следва да се мотивира.)

2. Ограничаването на достъпа до класифицирана информация не подлежи на самостоятелно съдебно обжалване. То попада в хипотезата на чл. 21, ал. 5 от АПК (не са индивидуални административни актове волеизявленията, представляващи част от производствата по издаване на индивидуални административни актове). Макар и да засягат права и законни интереси, този тип волеизявления са етап в производството по издаване на друг административен акт, който подлежи на съдебно обжалване. Счита се, че с обжалването му ще се упражни правото на защита на жалбоподателя. В този смисъл са напр. Определение № 8081 от 30.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5249/2019 г., VI отд. и Определение № 12985 от 02.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10442/2019 г., VI отд. Съдебната практика приема, че разпореденото от работодателя ограничаване има временен характер. Окончателно действие би имало отнемането на разрешението за достъп по чл. 59 от ЗЗКИ, което, ако бъде издадено, ще подлежи на съдебен контрол.
 

1. Невъзможността на лицето да получи достъп до класифицирана информация поставя работодателите и органите по назначаването пред специфични затруднения: да му предложат друга работа в предприятието, която не налага достъп до класифицирана информация, или да прекратят трудовото, респ. служебното правоотношение. Първата възможност често е неосъществима, а втората – недостатъчно ясно уредена в действащото законодателство.

2. Тези затруднения могат да бъдат сравнително лесно избегнати, когато предварително е известно, че длъжността налага достъп до класифицирана информация и тя е незаета. Съгласно чл. 150 от Правилника за прилагане на ЗЗКИ, при провеждане на конкурс за заемане на длъжности, изискващи достъп до класифицирана информация, ръководителят на организационната единица, провеждащ конкурса, прави искане или издава разпореждане за проучване за надеждност на кандидатите, отговарящи на предварително обявените условия. До участие в конкурса се допускат лицата, получили разрешение за достъп. При провеждане на конкурс за заемане на такава длъжност от държавен служител органът по назначаването прави искане или издава разпореждане за проучване за надеждност на класираните кандидати. По този начин още преди да заеме длъжността и да започне реално да изпълнява трудовите или служебните си задължения, лицето ще разполага с необходимото разрешение за достъп. За съжаление, в практиката все още се срещат опити за избягване на описания ред, за да се спестят време и средства за проучването на всички кандидати, от които само един ще бъде назначен. Някои работодатели и органи по назначаването предпочитат да проведат конкурс и да назначат класиралото се на първо място лице, след което да стартират процедура за неговото проучване за надеждност. По този начин обаче те рискуват да се обвържат със служител, който няма да може реално да изпълнява възложените му функции. Същият проблем се създава, когато длъжността вече е заета от определено лице, впоследствие възниква необходимост това лице да бъде проучено, но то получи отказ. Трета възможна хипотеза е длъжността да бъде заета, служителят да има разрешение, но то да му бъде отнето от проучващия орган.

3. Както беше посочено, изходите от описаната ситуация са два. Ако в предприятието или съответната администрация има друга подходяща длъжност, която не налага достъп до класифицирана информация и лицето е съгласно да я заеме, работодателят (органът по назначаването) може да му предложи това. Преценката е на работодателя (органа по назначаването), защото Кодексът на труда и Законът за държавния служител не въвеждат такова общо задължение.

До такъв извод е достигала и съдебната практика. В Решение № 6765 от 2006 г. по а.д. № 1571 от 2006 г. V отд. на ВАС се посочва: “... към момента на освобождаването му е имало вакантни длъжности, за които се е изисквало разрешение за достъп до но-ниско ниво - "поверително", които Д. е можел да заеме, но не са му били предложени. ... При посоченото правно основание за освобождаването от служба, за органа не съществува задължение за предлагане на друга свободна длъжност в системата на МВР.”

4. Следва да се уточни, че в актуалната законова уредба такова задължение за системата на МВР вече съществува – според чл. 226, ал. 5 от ЗМВР прекратяване на служебните правоотношения в случаите по ал. 1, т. 3, 5 и т. 7, букви „е“ (отказ или отнемане на разрешение за достъп до класифицирана информация) и „ж“ (установяване на несъвместимост в случаите по чл. 153, ал. 3, т. 1 – 4) във връзка с чл. 153, ал. 3, т. 1 се допуска само ако служителят откаже да заеме друга предложена му длъжност или ако няма друга длъжност, подходяща за него.

Подобно задължение уреждат и други специални закони. Законът за ДАНС също въвежда правилото на лицето да се предложи друга подходяща длъжност, макар и тъкмо в тази система то да е със съмнителна ефективност. (Вж. Решение № 15235 от 12.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 12329/2018 г., V о. „Съгласно тази разпоредба [чл. 110, ал. 3 ЗДАНС – бел. моя, А.А.] прекратяване на служебното правоотношение в случаите по ал. 1, т. 3, 5 и 7, буква "г" и буква "д" във връзка с чл. 50, ал. 3, т. 1, се допуска само ако служителят откаже да заеме друга предложена му длъжност в рамките на притежавания ранг и степен или ако няма подходяща незаета длъжност. Правилни са изводите на съда, че от Протокол рег. № ЧР-215 от 24.01.2018 г. се установяват обстоятелствата по чл. 110, ал. 3 ЗДАНС - липса подходяща незаета длъжност, доколкото в ДАНС няма длъжност, за която да не се изисква ниво на достъп до класифицирана информация "Секретно" или "Строго секретно", каквито касаторът не притежава.“)

Специално правило е въведено и в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България: договорът за военна служба се прекратява и военнослужещият се освобождава от военна служба по ал. 1, т. 7 само ако откаже да заеме друга предложена му длъжност, за която не се изисква достъп до класифицирана информация, или ако няма друга такава длъжност, подходяща за него (чл. 165, ал. 2 от ЗОВСРБ). Впрочем, този закон съдържа едно „оригинално“ разрешение и за периода преди да бъде взето окончателното решение за правоотношението с военнослужещия. Според чл. 158а от ЗОВСРБ военнослужещият може да бъде временно отстранен от длъжност, когато му бъде отнет или отказан достъпът до класифицирана информация, ако заеманата длъжност изисква такъв достъп. Когато актът, с който е отнет или е отказан достъпът до класифицирана информация на военнослужещия, бъде отменен, военнослужещият се възстановява на длъжността. Времето на отстраняването се зачита за служебен стаж по този закон и се дължи обезщетение в размер на възнаграждението му за периода на отстраняването. (За разлика от временното ограничаване на достъпа по чл. 56 от ЗЗКИ, тук не тече проверка, а вече е издаден отказ или отнемане).

5. Като оставим настрана темата за предлагането на друга подходяща длъжност, се достига до най-сериозният практически проблем в материята – правното основание за прекратяване на трудовото или служебно правоотношение.

Този проблем е решен в специалните закони, за които ще стане дума малко по-долу (ЗМВР, ЗДАНС, ЗОВСРБ), но продължава да стои при уредбата в Кодекса на труда и Закона за държавния служител. От една страна, те остават верни на принципа за законоустановеност на основанията за прекратяване на индивидуалното трудово или служебно правоотношение – не е възможно използването на основание за прекратяване, непосочено в Кодекса на труда, респ. Закона за държавния служител. От друга страна, нито едно от регламентираните в момента основания не е напълно пригодно да уреди отношенията в разглежданите хипотези.
Очертават се следните мислими варианти:

► Първата възможност е причината за самото отнемане или отказ да се използва и за прекратяването на трудово- или служебноправната връзка: например разрешението е отнето, защото лицето е осъдено за умишлено престъпление от общ характер. Влизането в сила на осъдителната присъда и задържането на лицето за изтърпяване на наложеното наказание може да бъде основанието и за неговото уволнение.

► Втората хипотеза е длъжността първоначално да не е налагала достъп до класифицирана информация, а впоследствие да е било поставено такова изискване, на което лицето не може да отговори – например, едно дружество не е работило с класифицирана информация, но сключва договор за доставка на стоки във военен обект и служителите, ангажирани с изпълнението му, трябва да бъдат проучени. Тогава ще се приложи чл. 328, ал. 1,  т. 11 от КТ – промяна на изискванията за заемане на длъжността, ако работникът или служителят не отговаря на тях.

► Най-много трудности поставя третата възможност – длъжността изначално налага достъп до класифицирана информация, но лицето не може да получи такъв. Тук трябва да се диференцират две хипотези: ако е назначено лице с издаден отказ или отнемане, правоотношението ще е недействително поради противоречие със закона, с всички произтичащи от това последици. В случая въобще не може да се инициира процедура по проучване, защото важи забраната за кандидатстване в едногодишен, респ. тригодишен срок.

По-различна е ситуацията, когато е възникнало трудово или служебно правоотношение, но поради новонастъпили/ новооткрити факти достъпът до класифицирана информация се оказва невъзможен. В трудовоправната теория и в практиката за този случай се обосновава приложението на чл. 328, ал. 1, т. 12 от КТ (обективна невъзможност) за прекратяване на трудовите правоотношения като единствено възможен изход. Факт е, че трудовото ни законодателство не познава по-подходящо основание за прекратяване на трудовото правоотношение в разглежданите хипотези, но и приложимостта на чл. 328, ал. 1, т. 12 от КТ не може да се приеме безрезервно. (Вж. Решение № 75 от 08.05.2018 г. на ВКС по гр. д. № 3176/2017 г., III г.о., ГК. Служителка с отказан достъп до класифицирана информация е атакувала пред Европейския съд по правата на човека необжалваемостта по съдебен ред на акта на проучващия орган, като ЕСПЧ е приел, че тези актове следва да подлежат на съдебен контрол. Впрочем, това стана и причина за отмяната на чл. 57, ал. 5 от ЗЗКИ (разпоредбата гласеше, че отказът за издаване на разрешение за достъп до класифицирана информация не подлежи на обжалване по съдебен ред). Същественото тук е, че и ЕСПЧ, и ВКС посочват като правна последица на отказа, че прекратяването на правоотношението на ищцата е станало „неизбежно“, т.е. продължаването му е било обективно невъзможно.)

6. В правото на държавната служба се наблюдават сериозни колебания. Върховният административен съд е имал повод да се произнесе за прилагането на чл. 253, ал. 1, т. 12 ЗМВР (отм.), който регламентираше, че държавните служители в МВР се освобождават от служба при обективна невъзможност да изпълняват задълженията си (вж. Решение № 5523 от 2006 г. по а. д. № 1417 от 2006 г. на V отд. на ВАС; Решение № 6765 от 2006 г. по а. д. 1571 от 2006 г. на V отд. на ВАС.), като е признал законосъобразността на уволнения, извършени на това основание при наличие на издаден отказ или отнемане. В новия Закон за Министерството на вътрешните работи изрично е предвидено основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 226, ал. 1, т. 7, б. “е” – отказ или отнемане на разрешение за достъп до класифицирана информация и този проблем не стои.

Специална уредба по въпроса съдържа и ЗДАНС: служебното правоотношение на държавния служител в Държавна агенция „Национална сигурност“ се прекратява при обективна невъзможност да изпълнява задълженията си поради отказ или отнемане на разрешение за достъп до класифицирана информация, или отказ на държавния служител да подаде документи за поредно проучване по реда на Закона за защита на класифицираната информация (чл. 110, ал. 1, т. 7, б. „г“ от ЗДАНС). Това е най-многословната разпоредба по въпроса в специален закон и, разбира се, повдига някои възражения. Недоумение буди защо се настоява на концепцията за „обективна невъзможност“ при наличието на изрична норма, уреждаща  последиците от отказа, отнемането и прекратяването на проучването за служебното правоотношение. Очевидно е, че в „отказа на държавния служител да подаде документи за поредно проучване по реда на ЗЗКИ“ не се съдържа никаква обективна невъзможност за приключване на процедурата, а преустановяването ѝ по волята на самото проучвано лице.

Самостоятелно основание за прекратяване на договора за военна служба без предизвестие се съдържа и в ЗОВСРБ (чл. 165, ал. 1, т. 7 от ЗОВСРБ: при отказ за издаване, при отнемане на разрешението за достъп до класифицирана информация или при отказ на военнослужещия да подаде документи за проучване при условията и по реда на Закона за защита на класифицираната информация).

Извън системата на МВР, ДАНС, МО и т.н. и уредбата, предвидена в специалните закони, е възможно и използването на разпоредбата на чл. 107, ал. 1, т. 7 от ЗДСл (държавният служител е назначен при неспазване на условията по чл. 7 и нарушението съществува и към момента на прекратяване на правоотношението) във вр. с чл. 7, ал. 1, т. 6 от ЗДСл (не отговаря на специфичните изисквания, предвидени в нормативните актове за заемане на съответната длъжност). Вън от приложното ѝ поле обаче остава случаят, когато необходимостта от разрешение за достъп до класифицирана информация не произтича пряко от нормативен акт, регламентиращ изпълнението на длъжността, а органът по назначаване определя служителите, които ще работят с класифицирана информация. (По силата на чл. 37 от ЗЗКИ ръководителят на организационната единица определя списък на длъжностите, за които се изисква достъп до определено ниво на класифицирана информация. В административните структури това правомощие се упражнява от органа по назначаването, израз е на дискреционната му власт и се основава на преценка по целесъобразност, неподлежаща на съдебен контрол. Когато административният орган сам е направил преценката в длъжностните характеристики на кои служители да се включи изискването за достъп до класифицирана информация, посоченото основание е неприложимо.)

Практиката се е сблъсквала и с друг случай на неприложимост на разглежданото основание за прекратяване на служебното правоотношение – при бездействие на органа по назначаване. По-конкретно, с Решение № 338 от 09.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 781/2018 г., V о. ВАС отменя извършеното уволнение на основание чл. 107, ал. 1, т. 7 от ЗДСл., тъй като по делото се установява, че причината за несъответствието е в бездействието на органа по назначаването - не само, че служителят е назначен на длъжност, без да отговаря на специфично изискване за нейното заемане, но и не са предприети последващи действия за преодоляване на това несъответствие. Проучването се извършва по писмено искане на ръководителя на организационната единица. То предполага съгласието на проучваното лице, но самото лице не може да инициира процедурата. Следователно прекратяването на служебното правоотношение на основание чл. 107, ал. 1, т. 6 от ЗДСл е извършено при превратно упражняване на власт и противоречи на целта на закона – отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК.

Може би практическите затруднения и неясноти, свързани с използването на основанието по чл. 107, ал. 1, т. 6 от ЗДСл, са в основата и на продължаващата тенденция към прилагането на чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл (обективна невъзможност) за прекратяване на служебните правоотношения при издадени откази и отнемания. Отнемането на разрешението за достъп до класифицирана информация се определя като юридическото събитие, което е поставило лицето в обективна невъзможност да продължи да осъществява специфичните функции за длъжността, свързани със създаване и обработка на документи, съдържащи класифицирана информация. То обвързва с правните си последици органа по назначаването и служителя, който след издаването на акта обективно не отговаря на изискванията за заемане на длъжността, а това води до законосъобразност на заповедта, издадена на основание чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл (Решение № 9340 от 2006 г. по а. д. № 11956 от 2005 г. на V отд. на ВАС; Решение № 2250 от 2007 г. по а. д. № 11606 от 2006 г. на 5 чл. с-в на ВАС; Решение № 1908 от 2020 г. по а. д. № 7046 от 2019 г., V о. на ВАС и др.)

7. Въпреки че използването на основанието „обективна невъзможност“ е сравнително утвърдено, подобно решение не е особено убедително поради редица съображения. Както е известно, съдебната практика свързва това основание с кумулативното наличие на три правно релевантни факта: (1) да е създадена нова фактическа обстановка; (2) тя да води до невъзможност за изпълняване на задълженията по конкретната длъжност и (3) причините за това да са непреодолими и за двете страни по правоотношението, защото са неподвластни на волята им.

Трудности поставя най-вече последното от посочените изисквания – невъзможността на страните да влияят върху обстоятелствата, налагащи прекратяване на правоотношението. Наистина, в много случаи основанието за прекратяване ще е безвиновно – например лицето не може да получи разрешение за достъп до класифицирана информация, защото няма завършено средно образование или страда от психично заболяване или други нарушения на психичната дейност, които биха повлияли отрицателно върху способността му да работи с класифицирана информация. Същевременно обаче не винаги е налице “обективна невъзможност” в изяснения смисъл. Ако проучваното лице оттегли съгласието си за процедурата по проучване, очевидно това не може да се третира като обстоятелство, неподвластно на волята му. Упражнявайки правото си на свободна преценка дали да стане обект на тази процедура или не, служителят практически предрешава съдбата и на трудовото или служебно правоотношение, в което е встъпил. Има и хипотези, в които поведението на проучваното лице е виновно – укриване или даване на невярна информация за целите на проучването. Ако подобно обстоятелство бъде установено в хода на висяща процедура, то ще послужи като основание за отказ, а ако се разкрие в последствие – за отнемане на издаденото разрешение. Описаната хипотеза сериозно разколебава тезата за приложимостта на основанието “обективна невъзможност”, при което по дефиниция не може да се говори за вина на работника или служителя.

Поставя се и въпросът дали във всички случаи липсата на разрешение за достъп до класифицирана информация е обстоятелство, неподвластно на волята на другата страна по трудовото или служебното правоотношение – работодателя или органа по назначаването. Действащото законодателство предвижда редица хипотези, в които качествата работодател и проучващ орган се сливат в едно – например службите за сигурност и службите за обществен ред извършват проучванията за надеждност на своите служители и на кандидатите за работа. Ако ръководителите на тези служби прекратят процедурата, издадат отказ или отнемане, няма как да се обоснове твърдението, че са настъпили обстоятелства, върху които нито една от страните по правоотношението не може да влияе. Трудовото или служебното правоотношение трябва да се прекрати по инициатива на работодателя или органа по назначаването, но и като резултат от собствените им действия. Както беше посочено, и бездействието на работодателя/ органа по назначаването за иницииране на процедура по проучване може да опорочи уволнението. Очевидно и тук не е налице никаква „обективна невъзможност“.

Още един аргумент срещу използването на основанието “обективна невъзможност” за прекратяване на трудовите правоотношения е предвиденият в Кодекса на труда ред за извършване на уволнението – с предизвестие. (Обратно, Законът за държавния служител предвижда в чл. 107, ал. 1, т. 5 за същата хипотеза едностранно прекратяване на служебното правоотношение от органа по назначаването без предизвестие.) Щом работата налага достъп до класифицирана информация, тя не може да бъде реално изпълнявана и в срока на предизвестието. Следователно на работодателите неоправдано се възлага тежестта да освободят съответния работник или служител веднага, като му изплатят и обезщетение за неспазения срок на предизвестие. Ако това разрешение е донякъде социално оправдано, когато отказът или отнемането се издават на безвиновно основание, то няма логично обяснение защо работодателят да понася подобна тежест, когато например лицето оттегли съгласието си за проучване или предостави невярна информация на проучващия орган.

8. В практиката се е поставял и въпросът дали временното ограничаване на достъпа до класифицирана информация (вж. по-горе) може да е причина за уволнение по чл. 328, ал. 1, т. 12 от КТ. Когато уволнението се основава единствено на заповедта на работодателя за ограничаване на достъпа до класифицирана информация, то вероятно ще бъде отменено от съда. Причината е в това, че при предприемането на ограничения на достъпа се касае за временна мярка, докато разрешаването на въпроса дали служителят да има право да се запознава с документи с определено ниво на класификация предстои. На този етап хипотетично са възможни и двата резултата – издаването на отнемане или запазването на разрешението до изтичането на остатъка от срока му на валидност. Според съдебната практика у нас ограничаването на достъпа до класифицирана информация не може да се разглежда като обективна невъзможност за изпълнение на трудовия договор по смисъла на чл. 328, ал. 1, т. 12 от КТ. Причината е в това, че тази мярка не прави трайно невъзможно изпълнението на трудовия договор от страна на служителя. Действително, това е обстоятелство, което временно препятства изпълнението на трудовите задължения, но не обезсмисля съществуването на валидно възникнало трудово правоотношение.


Струва ми се очевидна необходимостта от законодателни промени, с които да се изостави концепцията за „обективна невъзможност“ като основание за прекратяване на трудовото или служебно правоотношение при прекратяване на проучването за надеждност, отказ или отнемане на разрешение за достъп до класифицирана информация. Факт е, че в някои случаи тези обстоятелства водят до „обективна невъзможност за изпълнение на трудовия договор“/ „обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения“, но това не е общовалидно правило, поради което и конструкцията не е юридически коректна и издържана. Възможно е въвеждането на нова точка в чл. 330, ал. 2 от КТ (по подобие на основанията в специалните закони) като основание за уволнение без предизвестие – когато работникът или служителят не даде писмено съгласие за извършване на проучване за надеждност или получи отказ/ отнемане на разрешението за достъп до класифицирана информация. Специално основание в същия смисъл би следвало да се предвиди и в Закона за държавния служител.

Целесъобразно би било и въвеждането на едно общовалидно закрилно правило – задължение за работодателя или органа по назначаването да не пристъпва към едностранно прекратяване на правоотношението, ако разполага с друга подходяща работа и служителят е съгласен да я заеме. Такова решение е справедливо, когато отказът или отнемането са издадени по причини, които не могат да се вменят във вина на проучваното лице. Както беше посочено, такова правило и към момента съществува в ЗМВР, ЗДАНС, ЗОВСРБ и пр.

Изглежда, че се очертава и един друг сериозен проблем, свързан с фрагментарната уредба на едни и същи въпроси в различни закони, която неизбежно води до несъгласуваност и противоречия. Каква е логиката, ако става дума за правоотношение по изпълнение на военната служба в МО и отнемане на разрешение за достъп до класифицирана информация, на военнослужещия да се предлага друга длъжност, за която не се изисква достъп до класифицирана информация, а в общия случай да липсва такова изискване? При това отказът или отнемането могат да доведат само до временно отстраняване от длъжност на военнослужещия, а евентуалната отмяна на акта води до възстановяване на длъжността и право на обезщетение в размер на възнаграждението му за периода на отстраняването. Без съмнение, такова правило е разумно, но защо то се прилага само за този ограничен кръг лица? Каква е логиката по Кодекса на труда да се дължи предизвестие при прекратяване на трудовото правоотношение, а по ЗДСл. – не? Изобщо, необходим е един цялостен преглед и ревизиране на уредбата, пръсната из българското законодателство, за да се установи най-справедливото и еднакво за всички лица в сходно положение правило. Противното е дискриминационно и не следва да се толерира в една „правова“ (според собствената си Конституция) държава.

доц. д-р Андрей Александров