За закрилата на хората с увреждания

Още за трудоустрояване:

Преместване на друга работа при трудоустрояване

Конституцията на Република България прогласява принципа, че държавата създава условия за осъществяване на правото на труд на лицата с физически и психически увреждания (чл. 48, ал. 2 КТ). Той намира проявление в редица разпоредби на Кодекса на труда, Закона за защита от дискриминация и др. Общата законодателна логика е, че основен източник на доходи и за тези лица би трябвало да е осъществяването на лична трудова дейност, когато това е възможно. Ако конкретният вид и степента на увреждане на здравето не позволяват това, липсата на трудов доход се замества от плащания от общественото осигуряване и/или социалното подпомагане. Различни други, предимно финансови облекчения, целят да компенсират увеличените разходи на тези лица, обусловени от здравословното им състояние.

Тук нито е възможно, нито се цели проследяването на всички специални правила, съдържащи се в българското законодателство, които засягат хората с увреждания, включително с трайни увреждания. Те са пръснати в трудовото, осигурителното, данъчното и административното ни право и в своята съвкупност представляват комплекс от норми с ясно изразен социално-закрилен характер. Въпросът, на който ще се спрем в следващите редове, е далеч по-скромен: чия трябва да е основната отговорност за осигуряването на достойно съществуване на лицата с увреждания и дава ли действащото ни законодателство еднозначен отговор на така поставения въпрос? За жалост с пълно основание могат да бъдат изразени съмнения в цялостния ефект на уредбата. Като че ли Законът за хората с увреждания и правилникът за прилагането му изправиха практиката пред редица неуредени въпроси, макар и да не са първи законодателен опит за регламентиране на този кръг от обществени отношения. Изглежда, че законодателят се поддаде на обществения натиск за бързи промени и остави съществени въпроси, които следваше да намерят своята уредба в Закона за хората с увреждания, на подзаконовите нормативни актове по прилагането му. От своя страна материя, която можеше поне да бъдат уредена в ППЗХУ, беше пропусната и „дописана“ във Вътрешните правила за извършване на специализирани проверки от контролните органи на Изпълнителна агенция “Главна инспекция по труда“ за прилагане на квотата за назначаване на хора с трайни увреждания, издадени на основание чл. 28, ал.1 ППЗХУ (наричани по-долу за краткост „Правила на ГИТ“). Подобни законодателни пропуски създават предпоставки за отмяна на санкциите на контролните органи, което не е в интерес на интеграцията чрез осигуряване на заетост на хората с увреждания.

 
Сред основните проявни форми на специалната закрила на труда на лицата с намалена работоспособност може да се посочи на първо място правото на трудоустрояване. Както е известно, трудоустрояването се изразява в преместване на работник или служител на друга подходяща за здравословното му състояние работа или облекчаване на условията, при които полага труда си. То се прилага за бременни работнички или служителки, кърмачки, както и работнички и служителки в напреднал етап на лечение ин-витро (чл. 309 КТ) и работници и служители, които поради болест или трудова злополука не могат да изпълняват възложената им работа, но без опасност за здравето си могат да изпълняват друга подходяща работа или същата работа при облекчени условия (чл. 314 КТ). Трудоустрояването става по предписание на здравните органи, което работодателят е длъжен да изпълни.

Работодател с повече от 50 работници и служители е длъжен да определя ежегодно работни места, подходящи за трудоустрояване от 4 до 10 процента от общия брой на работниците и служителите в зависимост от икономическата дейност (чл. 315 КТ, чл. 2 и чл. 9 от Наредбата за трудоустрояване; вж. също Наредба № РД-07-1 от 02.02.2012 г. за определяне на работните места, подходящи за трудоустрояване на лица с намалена работоспособност).

На трудоустроени работници и служители е забранено възлагането на нощен труд, извънреден труд, удължаване на работното време и т.н.  Съгласно чл. 319 КТ работниците и служителите с трайно намалена работоспособност 50 и над 50 на сто имат право на основен платен годишен отпуск в размер не по-малко от 26 работни дни. Трудоустроените работници и служители и тези, страдащи от заболявания, определени в Наредба № 5 от 1987 г., попадат в персоналния кръг на лицата с предварителна закрила при уволнение по чл. 333 КТ. Накратко, законодателството ни съдържа множество гаранции за обезпечаване на правото на труд на тези лица на всеки етап от развитието на трудовото правоотношение.

Несъмнено, от една страна те се нуждаят от подобна закрила и по-благоприятните условия на труда им не представляват привилегия, а изравняване на възможностите за професионалното им развитие с тези на останалите работници и служители. Същевременно обаче закрилата изправя тези работници и служители пред друга опасност, защото често се схваща като обременителна от работодателите и те избягват да встъпват в трудови правоотношения с такива лица. Законодателят трябва да държи сметка за баланса на интересите в трудовите отношения и да е наясно, че всяко ново специално правило в режима е от естество да засили негативната нагласа на работодателите към тази и без това уязвима група работници и служители. Дали тази очевидна истина е осъзната, изглежда твърде съмнително с оглед някои нови разрешения в Закона за хората с увреждания.
 

В края на 2018 г. беше обнародван Законът за хората с увреждания (ЗХУ). Той влезе в сила от 01.01.2019 г. (с изключение на някои отделни разпоредби, влизащи в сила от 1 януари 2020 г.) Законът урежда обществените отношения, свързани с упражняване на правата на хората с увреждания и областите на подкрепа за тях. С новия закон се отменят Законът за интеграция за хората с увреждания и Правилникът за неговото прилагане.

Разпоредбата на чл. 38, ал. 1 ЗХУ въвежда ново задължение за работодателите да назначат лица с трайни увреждания, с цел гарантиране на заетостта на хората с трайни увреждания в обичайна работна среда.[1] По-конкретно:
- Работодатели с 50 до 99 работници и служители следва да назначат едно лице с трайни увреждания;
- Работодатели със 100 и над 100 работници и служители следва да назначат две на сто от средносписъчния си състав.

Работните места, определени по реда на чл. 315 КТ (т.е. местата за трудоустрояване), не се взимат предвид при отчитане изпълнението на квотата (чл. 38, ал. 2 ЗХУ). Срокът за работодателите за запълване на квотата е ежегодно от 1 януари до 31 март.

Казаното на практика означава, че и до момента на влизане в сила на закона работодателите с повече от 50 работници и служители имаха задължение да определят работни места за трудоустрояване в съответствие с процента за съответната икономическа дейност и това задължение се запазва. Наред с него сега се въведе и задължението за назначаване на лица с трайни увреждания съгласно определената в ЗХУ квота, като тези лица не могат да са едни и същи (този извод следва от цитираната по-горе разпоредба на чл. 38, ал. 2 ЗХУ). Само определянето на работни места, на които работодателите планират да назначат хора с трайни увреждания, след изтичане на срока по чл. 41, ал. 2 ЗХУ и чл. 22, ал. 3 ППЗХУ, не осигурява изпълнението на квотата. Тя е изпълнена, когато работните места са реално, ефективно заети от хора с трайни увреждания.

Никога досега в правната литература и съдебната практика не е поставяно под съмнение, че работодателите, задължени да определят процент работни места за трудоустрояване, не са длъжни да назначат на тях лице, което кандидатства за съответната позиция и е с намалена работоспособност. Местата за трудоустрояване се определят, за да може при необходимост от трудоустрояване на лице, което вече е назначено, да се осигури подходяща работа. Това обаче не означава, че работодателят трябва целенасочено да търси и да назначи работник или служител с намалена работоспособност, когото да трудоустрои. Същата логика може да се открие при основанието за прекратяване на трудовото правоотношение по чл. 325, ал. 1, т. 6 КТ – когато длъжността е определена за заемане от бременна жена или трудоустроен работник или служител и се яви кандидат, който има право да я заеме. „Явяването на кандидат, който има право да я заеме“ тук означава наличието на работник или служител от същото предприятие, който при трудоустрояването следва да бъде преместен на друга длъжност.

Законът за хората с увреждания регламентира задължението по различен начин: квотата се изпълнява от работодателя с назначаване на работници в предприятието на други работни места, извън местата за трудоустроени. Изпълнението на квотите не може да бъде поставено в зависимост от наличието на свободни щатни бройки при съответен работодател. При липса на свободни работни места той може да приложи алтернативни мерки за заетост, но не и да не изпълни квотата.[2]

Нещо повече, съгласно чл. 40 ЗХУ работодателят е длъжен да пригоди работното място към нуждите на човека с увреждане при неговото наемане, при необходимост, в зависимост от вида и степента на увреждането. В правната литература е изразявано становището, че целта на разпоредбата е да даде възможност на работодателя да подбере работник или служител в изпълнение на квотата не по вида на увреждането му, а по притежаваната от него квалификация и професионални умения. Такава оценка не може да бъде споделена: работодателят би се съобразил преди всичко с вида и степента на увреждането на потенциалния работник или служител, за да планира разходите си по преустройството на работното място. Ако те са прекалено високи, по-вероятно е съответният кандидат за позицията да не бъде назначен, макар и да има нужните квалификация и професионални умения за работа. (Подобно правило съдържа и чл. 16 ЗЗДискр.: „Работодателят е длъжен да пригоди работното място към нуждите на лице с увреждания при неговото наемане или когато увреждането на лицето настъпи след наемането му на работа, освен когато разходите за това са необосновано големи и биха затруднили сериозно работодателя.“ Разликата обаче е съществена – ЗЗДискр. не обвързва работодателя със задължението да назначи лицето, ако разходите за преустройство на работното място са неоправдани.)

Освен алтернативните мерки за заетост (закупуване на стоки и/или услуги от специализирани предприятия или кооперации на хората с увреждания и т.н.), Законът за хората с увреждания допуска още два механизма, по които работодателят може да избегне изпълнението на квотите:
- Съгласно чл. 38, ал. 3 ЗХУ работодателите се освобождават от задължението до края на съответната календарна година при: (1) наличие на специфични фактори в работната среда, възпрепятстващи наемане на хора с трайни увреждания; или (2) липса на хора с трайни увреждания, насочени от дирекции „Бюро по труда“ или от трудови посредници с издадено удостоверение за регистрация за извършване на посредническа дейност по наемане на работа.

Със Заповед № З-0595/ 14.06.2019 г. бяха утвърдени Вътрешните правила за извършване на специализирани проверки от контролните органи на ИА „Главна инспекция по труда“ за прилагане на квотата за назначаване на хора с трайни увреждания (Правилата на ГИТ), в които е конкретизирано и понятието за „наличие на специфични фактори в работната среда, възпрепятстващи наемане на хора с трайни увреждания“ – напр., ако броят на работниците и служителите към 31 декември на предходната календарна година, които полагат труд при условията на първа и/или втора категория труд, е 50 % или над 50 % от средносписъчната численост на персонала в съответното предприятие за предходната календарна година.

- Съгласно чл. 38, ал. 6 ЗХУ при неизпълнение на задължението по ал. 1 и 5 (т.е. запълване на квотата или прилагане на алтернативни мерки за заетост) работодателят дължи ежемесечно компенсационна вноска в размер 30 на сто от минималната работна заплата за страната за всяко незаето работно място за човек с трайно увреждане.

Заплащането на компенсационни вноски не отменя задължението за наемане на хора с трайни увреждания. Тук става дума за едно своеобразно „откупуване“ от законовото задължение, което ще бъде разгледано по-подробно в следващия раздел.

Уредбата на т.нар. „компенсационни вноски“ изобилства от несъвършенства. И от правно-техническа гледна точка, и по същество, режимът е неясен, с непълноти, а в някои свои части поражда и сериозни съмнения за недействителност.

1. Съгласно чл. 42 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове в разпоредбата, която овластява да се издаде нормативен акт по прилагане на закон, се посочват видът на акта, органът, който трябва да го издаде, и дали овластяването се отнася до цялата материя, уредена от закона, или до отделни нейни части. В § 3, т. 1 от Преходните и заключителни  разпоредби на ЗХУ е предвидена законова делегация за Министерския съвет да приеме правилник за прилагането на този закон, без да се посочва дали МС следва да уреди материята в цялост или само в отделни части.

Оттук се поражда и първото съмнение в законосъобразността на приетия подзаконов нормативен акт и по-конкретно, съдържащата се в него уредба относно компенсационните вноски. Щом законът никъде не посочва, че тези вноски имат характер на публични задължения, нито кой е компетентният орган да ги събира, възниква въпросът за тяхната правна природа. Както е известно, публичните задължения се определят само със закон. Разпоредбата на чл. 41, ал. 5 ЗХУ обаче предвижда, че условията и редът за изпълнение на квотните задължения за работодателите и алтернативните мерки по чл. 38, ал. 5, включително редът по чл. 38, ал. 6 ЗХУ, се определят с правилника за прилагането на закона. За първи път в Правилника за прилагане на закона се появява текст, който гласи, че компенсационната вноска подлежи на доброволно внасяне или на принудително събиране по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (чл. 29, ал. 5 ППЗХУ).  

2. Пряко свързана с посочените дотук проблеми е и следващата законодателна недомислица: определянето на компетентния орган за събиране на вноските.

Според Решение № 6228 от 26.05.2016, т. по адм. дело № 8523/2015 г. на Върховния административен съд, VII о.: „Нормативната компетентност не е нещо, което се подразбира, предполага или прехвърля. За да издаде, измени или допълни нормативен административен акт, съответният орган е необходимо да има изрична законова делегация - чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК. Само Конституцията и законът са тези, които създават правната възможност за компетентността на съответния орган да издава, изменя и допълва нормативен административен акт, с който да регламентира определения в тази норма кръг обществени отношения. Законодателят е този, който преценява необходимостта от правна регламентация с нормативен административен акт, т. е. преценява степента на правна абстракция на нормите. Той е този, който определя коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това. Съгласно изричните разпоредби на чл. 2, ал. 2 ЗНА и чл. 76, ал. 2 АПК компетентността да се издаде, измени или допълни един нормативен административен акт е законово определена и е непрехвърляема. Тези императивни изисквания за законово определена компетентност и за нейната непрехвърляемост са пряка рефлексия на общозадължителния характер на нормативния административен акт и на възможността изпълнението му да бъде осигурено чрез прилагане на публична санкция. Твърде значимо е въздействието, което нормативният административен акт оказва върху съответния вид обществени отношения, върху правните субекти, за да остави законодателят безконтролно възможността да се използва държавната принуда чрез издаването на нормативни административни актове. Наред с това нерегламентираното издаване, изменение и допълване на нормативни административни актове би поставило на изпитание вътрешното единство на съществуващата в държавата йерархия на нормативните актове, която предопределя юридическата сила на нормативните актове и по този начин гарантира правната сигурност.“

Очевидно е, че – ако компенсационните вноски трябваше да се събират от Инспекцията по труда – това трябваше да е уредено в ЗХУ, а не в ППЗХУ. Законът никъде не предвижда, че санкционната политика на държавата във връзка с неизпълнението на задължения, свързани с изплащането на компенсационната вноска, ще се осъществяват от органите на Инспекцията по труда. Впрочем, възлагането на подобни санкционни правомощия на Инспекцията по труда е твърде нетипично от гледна точка на логиката в събирането на публичните задължения. Както е известно, то става по реда на ДОПК и е присъщо на органите на НАП, а не на Инспекцията по труда. 

За първи път в ППЗХУ се появява  разпоредба, според която длъжностните лица от Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда“ могат да налагат санкции за неизпълнение на задълженията за заплащане на компенсационни вноски при неизпълнение на квотите за хора с трайни увреждания (чл. 29, ал. 7 ППЗХУ). Законът обаче не предвижда, че Правилникът може да уреди право на контролните органи на Инспекцията по труда да налагат санкции във връзка с незаплащане на компенсационните вноски. Единственото правомощие за налагане на санкции от органите на Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда“ според чл.101, ал. 1 и ал. 2 от ЗХУ е за нарушения на задълженията, свързани с трудовата заетост.

3. „Дописването“ на празнотите, оставени в законовата уредба, продължава и в Правилата на ГИТ.

Отново може да се започне от това, че е спорно дали Министерският съвет има законово основание да прехвърля правомощия за утвърждаване вътрешни правила за осъществяване на специализирани проверки във връзка с прилагането на квотата за назначаване на хора с трайни увреждания на Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда“. Според разпоредбата на чл. 7 от ЗХУ Министерският съвет определя държавната политика за правата на хората с увреждания. След като нормотворческата дейност в държавната  политика за правата на хората с увреждания е предоставена изключително и само на колективния орган в лицето на МС, то се налага изводът, че тези правомощия не могат да бъдат прехвърляни.

Дори ако оставим това възражение настрана, първото, което прави впечатление в цитираните правила, е че съгласно чл. 13, ал. 2 от Правилата на ГИТ компенсационната вноска се внася по сметката на Изпълнителна агенция „Главна инспекцията по труда“. Не става ясно за какви цели ще се използват така събраните средства, но едва ли предназначението им ще е свързано с мерки за интеграцията на хората с увреждания. Ако постъпленията от компенсационни вноски не се разходват целево за подкрепа за хората с увреждания, очевидно събирането им е в разрез с цялостната логика на изследвания режим.

Следващото ново правило, установено в Правилата на ГИТ, се свързва с понятието „средносписъчен състав“ и неговото съдържание. Без съмнение, то е от ключово значение при определянето на квотата за хората с трайни увреждания. В Правилата на ГИТ се пояснява, че „средносписъчната численост на персонала за предходната календарна година се определя съгласно Методиката за изчисляване на списъчния и средния списъчен брой на персонала на Националния статистически институт“. Оттук задължените субекти „научават“ също, че преценката се прави към края на за предходната календарна година, а не към момента на изпълнение на квотното задължение. Едва ли е нужно да се обосновава, че подобни правила: (а) създават нови правни задължения; (б) отнасят се до неопределен и неограничен брой правни субекти и (в) имат многократно правно действие. Казано с други думи, те имат характера на нормативен акт.

Правилата на ГИТ обаче достигат до адресатите си единствено чрез публикуването им на Интернет-страницата на Инспекцията (изрично в този смисъл - чл. 28, ал. 2 ППЗХУ). Според Решение № 3437 от 11.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5252/2018 г., VII о. щом актът е с нормативен характер, за да породи валидно правно действие, следва да бъде обнародван в Държавен вестник, т. е налице е изискване за форма на външно изразяване на нормативния акт, което е установено в Конституцията. „Член 5, ал. 5 от Конституцията изрично установява, че нормативните актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определено друго. Аналогични са разпоредбите на чл. 37, ал. 1 ЗНА и чл. 78, ал. 2 АПК. Това повтаряне на конституционното решение само утвърждава значимостта на обнародването като завършващ елемент на фактическия състав по издаване и влизане в сила на нормативния административен акт и като начин за узнаване от адресатите на акта за издаването му.“ Разглежданите правила не покриват и това изискване, за да породят валидно правно действие.

4. При цялата „каскадна“ структура на създадения в различни по йерархията си нормативни актове режим, някои въпроси все пак остават без отговор. Законът и правилникът за прилагането му не регламентират хипотеза, при която – ако в предходната календарна година средносписъчният състав на работодателя е бил по-висок, а до 31 март на следващата година неговата численост се окаже по-ниска по обективни причини – квотата да следва да бъде редуцирана. Подобен пропуск е обществено несправедлив и неприемлив. Той създава допълнителни затруднения за работодатели, изпаднали по стечение на обстоятелства в неблагоприятно финансово положение,  които въпреки това се оказват длъжни да назначат лица с трайни увреждания, само защото квотата им на база предходната година е била по-висока, респ. да платят вноски за незаетите места. Този проблем се откроява с особена интензивност през 2020 г., която изправи икономиката пред безпрецедентните предизвикателства на борбата с коронавируса COVID-19.

Интересен въпрос е и дали работодателят ще дължи компенсационни вноски за незаетите от работници и служители с трайни увреждания работни места, докато чака лица с трайни увреждания, насочени от дирекции „Бюро по труда“ или от трудови посредници с издадено удостоверение за регистрация за извършване на посредническа дейност по наемане на работа (чл. 38, ал. 3, т. 2 ЗХУ). Логичният отговор би следвало да е отрицателен, но ако контролните органи изходят единствено от фискални съображения, лесно биха приели и обратното.

5. Макар въпросът да стои в известна степен встрани от непосредствения обект на настоящия анализ, заслужава да се проследи и паралелът между задълженията на работодателите в частния и в публичния сектор по отношение на наемането на лица с увреждания. Въпреки че в Закона за държавния служител също има регламентирана квота от 2% за назначаване на лица по служебно правоотношение с трайни увреждания (чл. 9а ЗДСл.), липсва задължение за заплащане на компенсационни вноски при неизпълнението му. Всъщност, от влизането в сила на разпоредбата на чл. 9а, ал. 2 ЗДСл. през 2016 г. до момента,  като че ли няма проведен нито един централизиран конкурс за държавни служители, в който участват само хора с трайни увреждания. Всичко това създава впечатлението, че държавата е прехвърлила задължението за осигуряване на квоти за служители с трайни увреждания единствено на бизнеса, но не желае да участва съвместно с него в поемането на тази социална отговорност.

6. Накрая, заслужава да се съпоставят и установените в закона алтернативни възможности при неизпълнение на квотните задължения. Както беше посочено и по-горе, възможностите за работодателите се свеждат до прилагане на „алтернативни мерки“ (закупуване на стоки и/или услуги от специализирани предприятия или кооперации на хората с увреждания и пр.) или заплащане на компенсационни вноски. Съгласно чл. 30, ал. 2, чл. 31, ал. 2 и чл. 32, ал. 2 ППЗХУ месечният размер на средствата за закупуване на стоките или за ползване на услугите следва да бъде не по-малък от двукратния месечен размер на минималната работна заплата, установена за страната за съответната календарна година, за всяко незаето работно място за човек с трайно увреждане, до момента на изпълнение на квотата. „Компенсационната вноска“ е 30 % от минималната работна заплата за всяко незаето работно място за човек с трайно увреждане.

Очевидно е, че работодателите нямат стимул да се възползват от стоки и услуги, които при други условия не биха избрали, само за да се освободят от задължението си за изпълнение на квотата. Заплащането на компенсационна вноска ще им струва по-малко, макар и формално да не ги освобождава  от задължението за назначаване на хора с трайни увреждания. Практическият ефект не е в стимулирането на назначаване на служители с трайни увреждания, нито дори подпомагане на заетостта им в други форми, напр. в специализирани предприятия, а единствено попълване на фиска от компенсационните вноски или чрез глоби за неизпълнение на квотата.
 
***
От всичко, казано дотук, може да се обобщи, че прокламираната първа цел на закона – да насърчава, защитава и гарантира пълноценното и равноправно упражняване на правата и свободите на хората с увреждания – следва да се реализира или чрез встъпване в не особено желани (или най-малкото икономически обременителни) трудови правоотношения, съответно закупуване на стоки или услуги, които работодателят при други условия не би избрал, или чрез заплащането на една прикрита глоба. Как следва да се разбира разпоредбата на чл. 29, ал. 6 ППЗХУ („Заплащането на компенсационни вноски по чл. 38, ал. 6 от Закона за хората с увреждания не отменя задължението за наемане на хора с трайни увреждания.“), при положение че не е предвиден максимално допустим период на плащането на вноските? Очевидно, докато заплаща компенсационните вноски, няма значение дали работодателят е „освободен“ или не от задължението – той може просто да не го изпълнява и то напълно законосъобразно.

Същевременно компенсационната вноска не случайно е определена като „скрита“ глоба, тъй като тя не е уредена в административнонаказателните разпоредби на закона, където е логично и правно-технически издържано място на санкциите. Нещо повече, чл. 97 ЗХУ предвижда, че на работодател, който не е изпълнил задължението по чл. 38, ал. 6 ЗХУ, се налага глоба от 1000 до 2000 лв. или имуществена санкция от 2000 до 5000 лв. При повторно нарушение глобата, съответно имуществената санкция, е от 4000 до 10 000 лв. Ако си позволим един не съвсем юридически прецизен изказ, това е глобата за тези, които не са платили доброволно първата “глоба”. Подобна законова логика говори сама за себе си и не е нужно да се обсъжда допълнително целесъобразността ѝ.

________________________________________________
 

доц. д-р Андрей Александров