Атестиране на държавните служители

Още по темата:

Както е известно, държавните служители ежегодно се подлагат на атестация, която да даде оценка на професионалната им пригодност. Законодателната логика зад това решение е свързана със засиления контрол, който следва да се прилага при разходване на публични средства (каквито са средствата за заплатите на държавните служители) от една страна, и от друга – в предполагаемите по-високи изисквания за заемането на държавна служба и текущото удостоверяване, че заемащите я служители ги покриват. Правният механизъм, чрез който се осигурява периодична преценка на професионалната пригодност на компетентностите на държавния служител, е оценяването на изпълнението (известно също като атестиране). Условията и редът за оценяване на служителите в държавната администрация за изпълнението на заеманите от тях длъжности, както и за повишаване в държавна служба на държавните служители, са регламентирани детайлно в Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., обн., ДВ, бр. 49 от 29.06.2012 г., последно доп., ДВ, бр. 29 от 9.04.2021 г., в сила от 1.01.2022 г.), наричана по-нататък за краткост НУРОИСДА или „Наредбата“.

Атестирането е въпрос с особена практическа важност, най-малкото защото в разпоредбата на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. законодателят е предвидил, че получаването на най-ниска оценка на изпълнението – „неприемливо изпълнение“ съставлява и основание за едностранно прекратяване на служебното правоотношение от страна на органа по назначаването. По всички въпроси на атестационните процедури има изобилна съдебна практика, защото те често са обект на съдебен контрол по спорове за прекратяване на служебни правоотношение по реда на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Правилността на поставената на държавния служител оценка сама по себе си не подлежи на съдебен контрол, но условията и редът за оценяване са елемент на фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение и съдът винаги извършва преценка за тяхното спазване. Получената в нарушение на производствените правила и на материалния закон оценка не обосновава прилагането на чл. 107, ал. 2 ЗДСл. и прави акта незаконосъобразен.
 
***

- Извършва се ежегодно, от 01 януари до 31 декември на съответната година;
- Всеки служител, който има действително отработени най-малко 6 месеца за една календарна година, подлежи на оценяване;
- Оценяването се извършва от прекия ръководител на оценявания. Той е длъжен да извърши оценяването безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства;
- Оценяването се извършва въз основа на: (1) Постигането на предварително определени цели /които трябва да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено, измерими по обем, качество и срокове/ или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и (2) Показаните компетентности;
- Годишната оценка на изпълнението се мотивира писмено, като държавният служител се запознава с направената му оценка;
- Оценяващият ръководител предава на контролиращия ръководител, на когото той е непосредствено подчинен, годишната оценка на изпълнението на длъжността на държавния служител;
- В 7-дневен срок от запознаване с направената му оценка държавният служител може да я оспори пред контролиращия ръководител, като подаде мотивирано писмено възражение;
- След изтичане на 7-дневния срок контролиращият ръководител може да потвърди годишната оценка на държавния служител или да я промени с една оценка.

 


Те са с изключително важно значение с оглед съдебния контрол за законосъобразност на акт, с който може да бъде прекратено служебното правоотношение поради получаване на най-ниска оценка при атестиране. Проверката изпълнени ли са целите на оценяването е част от преценката съответства ли административният акт на целта на закона – отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК. Посочените цели включват: създаване на условия за ефективно управление на изпълнението на ниво администрация, административно звено и отделен служител за постигане целите на съответната административна структура; оценяване приноса на отделния служител за изпълнението на целите на съответните административно звено и административна структура; справедливо определяне на възнагражденията на служителите спрямо техните постижения и т.н. Особено съществена е целта по чл. 1, ал. 2, т. 6 от НУРОИСДА – създаване на условия за реализиране на справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. Ако при осъществяване на съдебен контрол съдът приеме, че проведената атестационна процедура изначално е целяла прекратяването на служебното правоотношение със съответния служител, той следва да отмени заповедта за прекратяване като незаконосъобразна.


За целите на атестирането държавните служители са разделени на две групи. В първата попадат три категории държавни служители: висшите държавни служители; държавните служители, заемащи ръководни длъжности, и държавните служители, заемащи експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции. Във втората група са държавните служители, заемащи експертни длъжности със спомагателни функции и технически длъжности. Компетентностите, които трябва да покажат служителите в държавната администрация, техните определения, както и поведението, отговарящо на изискванията, и неприемливото поведение са посочени в Приложение № 1 към чл. 15, ал. 1 от НУРОИСДА, озаглавено „Рамки на компетентност“.


- Съставяне на ИРП

НУРОИСДА предвижда, че изготвянето и съгласуването на ИРП се извършва съвместно от оценяващ ръководител и оценяван служител в периода от 01 до 31 януари на съответната година.

Изключително честа, типична грешка в този етап е посочването в ИРП на общи задължения /обикновено възпроизведени от длъжностната характеристика/, а не конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове цели. Неправилно е поставените цели по същество да преповтарят преките задължения от длъжностната характеристика в обобщен вариант, защото така те не могат да се преценят като конкретни и измерими по обем, качество и срокове, по начин че от неизпълнението им да се изведе след това тяхно неприемливо изпълнение или изпълнение, надвишаващо изискванията. Необходимо е освен това да се формулират и критерии за изпълнението. В графата от формуляра, предвиждаща „изисквания/ критерии за изпълнението“ не следва обобщено да се посочва количествен критерий, напр. „брой“, а също и фактори, които да се вземат предвид при оценяването, т.е. да се поставят конкретни параметри за изпълнението, а целите да са формулирани по начин, който позволява да се провери дали е постигнат заложеният резултат. Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки - получена най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността и законосъобразно проведена процедура по оценяване, както е посочено в Решение № 12483 от 21.10.2014 г. на ВАС, V отд., по адм. д. № 8398/2014 г.  Правилността на оценяването е въпрос на оперативна самостоятелност на оценяващия и контролиращ органи. Съдът обаче е овластен и задължен, при проверка законосъобразността на акта за прекратяването на правоотношението с държавния служител да оцени всички нормативни изисквания за издаването му, включително излагането на фактически и правни основания за това прекратяване. В този смисъл е изложеното в Решение № 6706 от 8.06.2015 г. на ВАС, V отд., по адм. д. № 12581/2014 г.

Ако работният план не съответства на горните изисквания, нарушението е толкова съществено, че в съдебната практика се приравнява на липса на работен план, съставен съгласно изискванията на Наредбата, водещ до опорочаване на следващите етапи от процедурата по атестиране. В този смисъл е например Решение № 14160 от 16.11.2020 г. на ВАС, V отд.,  по адм. д. № 9524/2020 г., с което е оставено в сила Решение № 2972/15.06.2020 г., постановено по адм. дело № 11803/2019 г. по описа на Административен съд София - град. Видно от решението на първоинстанционния съд, във формуляра, обхващащ процесния период, е оформен индивидуален работен план на оценявания държавен служител, страна в съдебния спор. В съдебното решение се приема, че в работния план са посочени задължения, които не са конкретни, обективно измерими по обем, качество и срокове цели. Първото от тези задължения е, както следва: „Изготвяне на ежемесечни справки за съдебните дела, по които Областната дирекция е страна. Изготвяне на графици. Критерий за изпълнението-справки, даващи информация за най-често срещаните проблеми, поради които се завеждат/губят дела“. Друго задължение от работния план гласи: „Изразява и представя добре структурирани, аргументирани и компетентни становища, разработва предложения за разрешаване на правни проблеми, свързани с функцията на ОД. Критерий за изпълнението-изготвени писмени отговори и становища“. В работния план е предвидено още оценяваният служител: „Да представя информация на съвещанията на ОДЗ и ОСЗ по актуални нормативни промени. Критерий за изпълнението-информиране на служителите за нормативни промени. Актуализиране на знанията.“ И накрая, последната вписана цел, с период на изпълнението - при нормативни промени, е служителят да инициира и активно да участва при изготвянето и актуализирането на Вътрешни правила, регламентиращи дейността на администрацията по отделни направления. Критерият за изпълнение е "изготвени доклади, предложения, становища". Съдебната инстанция счита, че цитираните формулировки са в противоречие с нормата на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата и водят до съществени нарушения на процедурата по оценяване на изпълнението. Това са и част от мотивите, с които Административен съд София - град, ІІ-ро отделение, 23-ти състав, е отменил процесната Заповед № РД-05-01-132 от 01.08.2019 г., издадена от директора на Областна дирекция "Земеделие" - С. - област, с която е било прекратено служебното правоотношение на В. Й. В. на длъжност: "Главен юрисконсулт" в една от дирекциите на ОД "Земеделие"- С. - област. Решението е потвърдено от касационната инстанция, чието произнасяне поставя край на спора.

Интересен казус се разглежда и в Решение № 5618 от 4.05.2017 г. на ВАС, V отд.,  по адм. д. № 10272/2016 г. Делото е образувано по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по околната среда, който счита, че Решение № 224 от 30.06.2016 г. на Административен съд - Велико Търново по адм. д. № 149/2016 г., е неправилно, постановено в нарушение на материалния и процесуалния закон и необосновано. Един от аспектите на направената от съдебния орган преценка се отнася до индивидуалния работен план, съответствието му с изискванията на Наредбата и значението на начина, по който е формулиран, при изготвянето на крайната оценка. В хода на съдебното производство е установено, че липсва обсъждане на степента на целите, така, както са формулирани в индивидуалния работен план, както и на част от показаните компетентности. Установеното неспазване на сроковете от страна на държавния служител се приема, че касае допълнително възложена с вътрешно разпореждане № 21/2015 г. на ръководителя на Главна дирекция "Лабораторно-аналитична дейност" задача със срок на изпълнение 12.11.2015 г. - 15.12.2015 г., която задача не попада в съдържанието на шестте цели от индивидуалния работен план. Друг от изводите, записани в съдебното решение, е, че заключителното становище на контролиращия ръководител относно неизпълнението на преобладаваща част от поставените в работния план цели се основава единствено на факта на неизпълнение на споменатото по-горе вътрешното разпореждане, и то по отношение на срока, поставен в това разпореждане. В рамките на съдебния контрол е преценено, че оценката на контролиращия ръководител не съдържа мотиви, които да я обосновават. Тричленният съдебен състав на ВАС, V отд., споделя крайния извод на първоинстанционния съд, който счита, че получената обща оценка е съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и материалноправни разпоредби, което изключва приложението на нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Това обуславя и следното заключение: „Релевантните факти, предвидени в цитираната норма, не са осъществени, поради което не може да се постигне валидно правната последица - законосъобразното прекратяване на служебното правоотношение на посоченото основание.“ С окончателното съдебно решение се потвърждава отменянето на Заповед № ЧРА 65/09.06.2016 г. на изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по околна среда, гр. София, с която на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл е било прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя, поради получена възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността.
Разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от НУРОИСДА предвижда, че при невъзможност да се постигне съгласие по ИРП между оценяващия ръководител и оценявания той се определя от контролиращия ръководител. Тази хипотеза реално почти не намира приложение в практиката.
 
- Обобщение на преките задължения и конкретни задачи

Съгласно чл. 11 от НУРОИСДА обобщаването на преките задължения и/или възлагането на конкретни задачи се извършват съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания от 01 до 31 януари на съответната година, като се отчитат основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. Аналогично на първата група /т. нар. ръководни служители/, и тук е предвидена хипотеза, при която оценяващ и оценяван не постигат съгласие по обобщаването на преките задължения и/или възлагането на конкретни задачи то да се определи от оценяващия ръководител.
 

Тя се провежда в периода 15 юни – 31 юли на съответната календарна година. Предназначението ѝ е да се направи преглед на изпълнението на длъжността относно постигането на целите, определени с ИРП или на изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика/ възложените конкретни задачи, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността. За да е полезна и за двете страни тази междинна среща и за да се върви към подобряване на работата на служителя, в документа за провеждането ѝ е необходимо да се набележат действията, които следва да предприеме служителят за достигане на желаните резултати.

Според чл. 12, ал. 3 от НУРОИСДА при необходимост някои от целите в ИРП или възложените конкретни задачи могат да се изменят или допълнят, както и да се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. Оценяващият ръководител мотивира необходимостта от изменението и допълнението на целите в работния план.

От наименованието на „междинната“ среща ясно личи, че предназначението ѝ е да се проведе в средата на периода, подлежащ на оценка, и да даде информация на служителя как се справя с работата си. Затова е категорично порочна практиката тези срещи да се провеждат формалистично, без да им се отделя съществено внимание. Съдебната практика по приложението на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. е категорична в разбирането си, че оценяван и оценяващ следва да вписват своите бележки по изпълнението на работния план на съответния етап, за да може да се проследи как се е развивало то във времето, а оттук – да се прецени обективността на окончателната оценка.

Конкретен пример в това отношение можем да намерим в Решение № 5455 от 11.05.2020 г. на ВАС, V отд., по адм. д. № 9502/2019 г. Видно от проведената междинна среща на 11 юли 2018 г., оценяващият ръководител е изменил т. 3 и т. 5 от целите, поставени в индивидуалния работен план на Е. Д., като е посочил, че служителят следва да участва в изготвянето на 5 броя документации за възлагане на обществени поръчки по реда на Закона за обществените поръчки и да осъществява правна помощ при управлението и изпълнението на 5 бюджетни линии на приоритетна ос 4 ’’Техническа помощ’’ по Оперативна програма ’’Наука и образование за интелигентен растеж 2014 – 2020’’ (ОП НОИР) за периода от 01 август 2018 г. – 31 декември 2018 г. Според съда, така коригирани, поставените цели в индивидуалния работен план на Е. Д. са напълно неизпълними. За периода 01 януари 2018 г. – 31 декември 2018 г. в изпълнителната агенция са проведени 3 обществени поръчки по Закона за обществените поръчки. Това от своя страна води като свое следствие обстоятелството, че промененият работен план не отговаря на изискванията на чл. 9, ал. 3 от Наредбата. Обжалваната от Е. Д. заповед № ЧР-П-2 от 01.02.2019 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" към МОН бива отменена.

В Решение № 11185 от 24.10.2016 г. на ВАС, V отд., по адм. дело № 9203/2015 г. четем: „Обосновани са изводите на първоинстанционния съд досежно допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила при провеждане на междинната среща между оценяващия ръководител и оценявания. Посочените разпоредби изискват на тази среща да се извършва преглед на изпълнението на целите, определени в индивидуалния работен план /тоест на всички цели/ и при необходимост да се набелязват конкретни действия за подобряване на изпълнението. Видно от съставения и подписан формуляр е, че не е било обсъдено изпълнението на нито една от заложените цели, както и не са посочени конкретни действия за подобряване на изпълнението. Това нарушение представлява съществено такова в проведената оценителна процедура. Целта на междинната среща е да се обсъдят и дадат на оценявания конкретни насоки относно изпълнението на целите, заложени в работния план, с които той да може да се съобрази, така, че да има възможност да ги изпълни до края на периода. В случая, правилно е прието, че междинната среща не е изпълнила това си законово предназначение.“
 

В) Заключителната среща и определянето на годишната оценка са финалният, трети етап на атестационната процедура.

 
Идентични са оценките, които се поставят на служителите на експертни длъжности със спомагателни функции и на технически длъжности въз основа на степента, в която са постигнати изискванията към изпълнението на преките задължения, включително на възложените задачи, ако има такива, и на показаните компетентности.
 

Възражението може да бъде подадено в 7-дневен срок от датата, на която оценяваният служител е подписал формуляра за оценка на изпълнението на длъжността. Адресат на възражението е контролиращият ръководител, който е длъжен да се произнесе по него в 7-дневен срок от получаването му. Решението на контролиращия ръководител е окончателно. Правомощията на контролиращия ръководител са да потвърди годишната оценка или да я промени с една оценка. За целта се попълва и подписва формуляр по Приложение № 5 чл. 24, ал. 2 от НУРОИСДА. Разгледаните разпоредби имат императивен характер и тяхното неспазване е винаги съществено процесуално нарушение.
Важно е да се знае, че както оценката на оценяващия ръководител, така и тази на контролиращия, не подлежат на съдебен контрол. На такъв подлежи само индивидуален административен акт, който е издаден въз основа на получена възможно най-ниска годишна оценка за изпълнение на длъжността – чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Правомощието на органа по назначаване да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността, е ограничено със срок - едномесечен от получаване на окончателната оценка. След изтичането му правото на органа по назначаване да издаде акт за прекратяване на служебното правоотношение с оценения като професионално непригоден служител се погасява.

доц. д-р Андрей Александров